اقتصاد ایران، علیرغم جنگ و تحولات عمیق سیاسی، یک بار دیگر در صدر موضوعات روز قرار گرفته و افکار عمومی را به خود مشغول کرده است. در هر رسانهای که سرک بکشی، یکی از موضوعات داغ قیمت بنزین است. مردمی که در دهههای گذشته چند بار تجربه مواجهه با تغییرات عظیم در بازار انرژی و پیامدهای آن را دارند، امروز نیز با نگرانی اخبار بنزین را دنبال میکنند. آنها تجربیات گذشته را با یکدیگر مقایسه میکنند و با مرور دوباره آن سیاستها در ذهن خود به این میاندیشند که در هر نوبت حال و روزشان چگونه بود. آیا نکاتی در تجربیات اصلاح بازار انرژی در گذشته وجود دارد که با تحلیل دادههای به جا مانده از آن، بتوان درسهایی برای امروز گرفت؟
جایگزینی یارانههای انرژی با پرداختهای نقدی در سال 1389 یکی از بزرگترین اصلاحات اقتصادی تاریخ معاصر ایران بود که از آن زمان تاکنون پژوهشهای گستردهای برای بررسی ابعاد گوناگون آن در دنیا انجام شده است.
این مقاله با بررسی تعدادی از مهمترین پژوهشهای انجام شده درباره سیاست هدفمندی یارانهها، آثار آن بر وضعیت رفاهی خانوارهای ایرانی را مورد بررسی قرار میدهد. یافتههای این پژوهشها نشان میدهد که سیاست پرداخت نقدی در کوتاهمدت موفق شد فقر و نابرابری را بهصورت چشمگیری کاهش دهد، بدون آنکه شواهدی از کاهش عرضه نیروی کار در کشور پیدا شود. موفقیتی که البته پایدار نماند، چرا که کاهش ارزش واقعی پرداختهای نقدی در اثر تورم، همراه با فشارهای اقتصادی ناشی از تحریمها، بهتدریج دستاوردهای اولیه آن را فرسوده کرد. هزینههای اصلی این تعدیل اقتصادی بیش از همه بر دوش مصرفکنندگان اصلی کشور یعنی طبقه متوسط افتاد و با کاهش هزینههای سلامت، آموزش و سایر مخارج، آثار بلندمدت خود را بر زندگی آنها نشان داد.
این امر یک سوال مهم را پیش روی سیاستگذاران امروز قرار میدهد:
آیا میتوان راهی برای اصلاحات اقتصادی در ایران پیدا کرد که همزمان فقر و نابرابری را کاهش دهد و از رفاه تمامی گروههایی که زندگی و فعالیت اقتصادیشان به قیمت انرژی وابسته است محافظت کند؟ گروههایی که در سالهای اخیر بیش از پیش در برابر تورم و کاهش قدرت خرید آسیبپذیر شدهاند؛ و مهمتر از همه، آیا میتوان اصلاحات را بهگونهای طراحی کرد که دستاوردهای آن نه فقط برای امروز، بلکه برای سالهای آینده نیز حفظ شود؟
این مقاله با مرور بزرگترین تجربه ایران و مقایسهای کوتاه با تجربه سهمگین اندونزی، شش درس مهم درباره طراحی، اجرای سیاسی و الزامات کلاناقتصادی اصلاح یارانهها ارائه میکند.
برای دههها، دولتهای کشورهای درحالتوسعه با یک معمای اقتصادی دشوار روبهرو بودهاند: چگونه باید با یارانههای عظیم و پرهزینه انرژی برخورد کرد؟ از نظر اقتصادی، یارانه روی قیمت حاملهای انرژی، با دستکاری قیمتی بازارها را تحت تاثیر قرار میدهد، مصرف را بیشازحد بالا میبرد، انگیزه برای بهینه استفاده کردن از انرژی را کاهش میدهد و فشار سنگینی بر بودجه دولت وارد میکند. در عین حال، یارانههای انرژی صرفاً یک مسئلهی کارایی اقتصادی نیستند؛ نحوهی توزیع منافع آنها میان خانوارهای مختلف نیز به یکی از محورهای اصلی بحث دربارهی عدالت و نابرابری تبدیل شده است. اما از نظر سیاسی، افزایش قیمت انرژی به خصوص در شرایط دشوار اقتصادی اقدامی مخاطرهآمیز است. هر بار که دولتی در کشورهایی از بولیوی و پاکستان گرفته تا نیجریه و اندونزی تلاش کرده قیمت انرژی را بالا ببرد، با موج گسترده اعتراضات و شورشها مواجه شده و اغلب مجبور به عقبنشینی شده است و حتی گاهی این تلاشها به سقوط دولت منجر شدهاند.
در اینصورت آیا اصلاح یارانههای انرژی در هر شرایطی، صرفنظر از وضعیت اقتصاد کلان و شرایط سیاسی، سیاستی مطلوب و قابل توصیه است؟ یا موفقیت چنین اصلاحاتی به شرایطی بستگی دارد که طرح قرار است در آن اجرا شود؟ این مطلب استدلال میکند که شکست یا فرسایش اصلاحات یارانهای، بیش از آنکه به «طراحی سیاست اقتصادی» مربوط باشد، به بستر ناپایدار متغیرهای کلان اقتصادی—بهویژه تورم— گره خورده است. تجربهی کشورهایی مانند اندونزی نشان میدهد که این تنش میان منطق اقتصادی و محدودیتهای سیاسی، مسئلهای مختص ایران نیست؛ با این حال، تمرکز اصلی این مقاله بر اقتصاد ایران است، جایی که در طرح هدفمندی یارانهها، اصلاحات گسترده بر نظام یارانهای صورت گرفت.
ایران در دورهای که شرایط کلان اقتصادی نسبتاً باثباتتری داشت، برنامهی هدفمندی یارانهها را به اجرا گذاشت؛ اصلاحی که در کوتاهمدت و حتی میانمدت، به نتایجی قابلتوجه انجامید: از کاهش نابرابری گرفته تا تغییر الگوی توزیع منافع یارانههای انرژی. اما این دستاوردها پایدار نماندند. تشدید تورم و تضعیف ثبات اقتصاد کلان، بهتدریج اثرات مثبت اصلاحات را خنثی کرد و هزینههای آن را—بهویژه برای طبقهی متوسط—افزایش داد. این تجربه نشان میدهد که در غیاب ثبات اقتصاد کلان و در شرایطی که دولتها با بحرانهای داخلی و خارجی عمیقی مواجهاند، حتی اصلاحات «موفق» نیز دوام نمیآورند و اثرات مثبت اولیه آنها فرسوده میشود.
در ادامه، بهاختصار به یک نمونهی تطبیقی خارج از ایران اشاره میشود یعنی اندونزی تا نشان داده شود این چالشها محدود به اقتصاد ایران نیستند و در دیگر کشورهای درحالتوسعه نیز به اشکال مشابهی بروز کردهاند. سپس با تمرکز اصلی بر تجربهی ایران، شش یافتهی کلیدی از ادبیات اقتصاد و پژوهشهای تجربی این حوزه بررسی خواهد شد؛ یافتههایی که نشان میدهند چرا بزرگترین دستاوردهای هدفمندی یارانهها یعنی کاهش نابرابری و فقر، در نهایت قربانی همان دشمن آشنای اقتصاد ایران یعنی تورم شدند.
وقتی اصلاحات اقتصادی یک حکومت را سرنگون میکند: نمونه اندونزی
در سال ۱۹۹۷، بحران مالی آسیا شوکهای شدیدی به اقتصاد اندونزی وارد کرد. دولت رئیسجمهور سوهارتو تحت فشار شدید برای تثبیت کشور، در ازای دریافت وام اضطراری، با مجموعهای از اصلاحات اقتصادی مورد مطالبهی صندوق بینالمللی پول موافقت کرد. یکی از شروط اصلی، کاهش یارانههای عظیم کشور بود. در اوایل ماه مه ۱۹۹۸، دولت افزایشهای چشمگیری در قیمت سوخت و برق را اعلام کرد. قیمت نفت سفید—سوخت حیاتی پختوپز برای فقرا—۲۵ درصد افزایش یافت. گازوئیل ۶۰ درصد و بنزین ۷۱% گرانتر شد.
این قیمتهای جدید مانند جرقهای در انبار باروت عمل کرد. حذف یارانهها به عامل مستقیم آغاز اعتراضات تبدیل شد؛ اعتراضاتی که با هزاران دانشجو شروع شد و بهسرعت به شورشها و خشونت گسترده در سراسر کشور انجامید. تنها چند هفته پس از اعلام افزایش قیمتها، و در حالی که کشور در آشوب فرو رفته بود، سوهارتو در ۲۱ مه ۱۹۹۸ از قدرت کنارهگیری کرد و به حکومت ۳۲ سالهی خود پایان داد. تجربهی سال ۱۹۹۸ نشان داد که حذف یارانهها بدون یک مکانیسم جبران خسارت معتبر، از نظر اقتصادی کارآمد اما از نظر سیاسی کشنده بود و منجر به فروپاشی کامل نظم دولتی موجود شد. پس از آنکه سیاستگذاران اندونزی آموختند یارانههای غیرهدفمند عمدتاً ثروتمندان را غنی میکند (درس اول) و اصلاحات ناگهانی بدون جبران خسارت میتواند یک دولت را سرنگون کند (درس دوم)، در سال ۲۰۰۵ رویکردی کاملاً متفاوت در پیش گرفتند. این بار، افزایش قیمتها با اجرای یک برنامهی رفاهی گسترده همراه شد: برنامهی یارانه نقدی مستقیم و بدون قید و شرط[1]. دولت به خانوارهای فقیر پول نقد میداد تا افزایش هزینههای زندگی را جبران کند. این برنامه حدود ۱۹٫۲ میلیون خانوار—نزدیک به یکسوم جمعیت کشور—را پوشش داد و هدفش محافظت آشکار از اقشار آسیبپذیر و پیشگیری از مخالفت گسترده بود.
منتقدان میگفتند دادن پول یارانه نقدی بدون قید و شرط هدر میرود، اما نظرسنجیها نشان داد ۹۰ درصد دریافتکنندگان این پول را صرف کالاهای ضروری، عمدتاً برنج، کردهاند. با این حال، اجرای برنامه بههیچوجه بینقص نبود. ارزیابیها نشان داد خطاهای قابلتوجهی در شناسایی وجود داشته است: ۸% از دریافتکنندگان بهاشتباه فقیر تشخیص داده شده بودند و ۲۲% از خانوارهای فقیر بهکلی از برنامه جا مانده بودند. نکتهی مهم این بود که این برنامه توانست خشم مردم را از دولت مرکزی تا حدی کاهش دهد و از نظر سیاسی موفق تلقی شد. درس این نبود که پرداخت نقدی راهحلی بینقص است، بلکه این بود که چنین پرداختهایی میتوانند یک مداخله اقتصادی دشوار از نظر سیاسی را قابلتحمل کنند و نشان دهند که کمک مستقیم، ابزاری حیاتی هر چند پیچیده برای رهایی یک کشور از تلهی یارانه است[2].
بازخوانی تجربه پرداختهای نقدی و اصلاح نظام یارانه در ایران
ایران نیز در پاییز سال ۱۳۸۹، تصمیم گرفت مستقیماً با این چالش روبهرو شود و یکی از جسورانهترین آزمایشهای اقتصادی تاریخ معاصر خود را اجرا کند. «طرح هدفمندی یارانهها» تقریباً یکشبه نزدیک به ۷۰ میلیارد دلار یارانه انرژی (۲۰% از تولید ناخالص داخلی ایران و دو برابر بودجه دولت) را حذف کرد. در عوض، دولت یک سیستم کاملاً جدید ایجاد کرد: پرداخت نقدی، مستقیم و بدونقیدوشرط به تقریباً هر مرد، زن و کودک ایرانی. تنها در سال اول اجرا، این برنامه به حدود ۷۵ میلیون نفر پرداخت نقدی انجام میداد (معادل ۶.۵% تولید ناخالص داخلی کشور)[3]. این یک مداخله بزرگ بود که اصلاح قیمتیِ مبتنی بر بازار را با پرداخت نقدی همگانی ترکیب میکرد.
در واقع محیط ایران این امکان را فراهم کرد که به این سوال پرداخته شود: اگر کشوری برنامهی یارانهی سوختی را که هزینهاش به بیش از ۲۰% تولید ناخالص داخلی رسیده بود، بهکلی برچیند و بهجای آن، پول را بهصورت پرداخت نقدی مستقیم و همگانی به تکتک شهروندان بازگرداند، چه میشود؟ و اگر این مداخله در بستری از بیثباتی کلان و تورم بالا اجرا شود، آیا میتواند منافع کوتاهمدت خود را حفظ کند یا تورم در نهایت آنها را فرسوده میسازد؟ این تغییر عظیم سیاستی در ایران فرصتی کمنظیر فراهم میکند تا این نظریه را به آزمون بگذاریم و ببینیم وقتی یک کشور یک نظام یارانهای معیوب را با پرداختهای نقدی همگانی جایگزین میکند، چه اتفاقی میافتد. نتایج این تجربه که در چندین پژوهش دقیق مستند شدهاند، پاسخهایی قدرتمند به برخی از بزرگترین پرسشهای سیاست عمومی، از نابرابری و فقر گرفته تا آیندهی نظام رفاه اجتماعی، ارائه میدهند.
۱. پرداختهای نقدی قابل توجه بودند
یکی از حیاتیترین بخشهای این اصلاح اقتصادی، شیوه اجرای آن بود که هدفش ایجاد اعتماد عمومی پیش از آغاز درد اقتصادی بود. ماهها پیش از آنکه قیمت انرژی و نان در ۲۷ آذر ۱۳۸۹ افزایش یابد، دولت شروع به واریز وجه نقدی جبرانی به حسابهای بانکی ویژهای که برای بیش از ۶۱ میلیون ایرانی باز شده بود، کرد[4].
نکته کلیدی این بود که شهروندان میتوانستند موجودی حسابهای جدید خود را ببینند، اما امکان برداشت پول تا روز اجرای افزایش قیمتها مسدود بود. این حرکت در سیاستگذاری عمومی باعث شد مردم خودشان از وجود جبران نقدی مطمئن شوند و یک اقدام بالقوه دردناک از نظر معیشتی را به رویدادی قابلانتظار تبدیل کرد. این تغییر تصور عمومی، نقش مهمی در جلب حمایت مردم داشت و عملاً غیرقابلبرگشت شدن آن را تضمین میکرد.
همچنین خود اصلاح، یک سیاست دوبخشی بود که با سرعتی چشمگیر اجرا شد. در ۲۸ آذر ۱۳۸۹، دولت افزایش شدید و یکشبه قیمت انرژی را اعمال کرد؛ بهطوری که هزینه سوختهای اصلی مانند بنزین و گازوئیل بین چهار تا نه برابر افزایش یافت. این شوک قیمتی همزمان با اجرای یک برنامه بزرگ و همگانی پرداخت نقدی همراه شد. هر فرد واجد شرایط شروع به دریافت حدود ۴۵ هزار تومان در ماه کرد که مستقیماً به حساب بانکی افراد واریز میشد. مقیاس این انتقال بسیار قابلتوجه بود به طوریکه این مبلغ معادل حدود ۴۵ دلار (یا ۹۰ دلار بر اساس برابری قدرت خرید) بود؛ در واقع این پرداخت معادل حدود ۲۸% درآمد سرانه میانه بود و بهطور اساسی بودجه خانوارها در سراسر کشور را دگرگون میکرد. کمّیسازی اثرات مالی در سطح خانوار نشان میدهد که حدود ۶۰% تا ۷۰% خانوارها از مبادله یارانهها با پول نقد، منفعت مالی خالص کسب کردند[5]. این طراحی سیاستی منفعتی واقعی و ملموس برای اکثریت قاطع جمعیت ایجاد کرد و پایگاه اجتماعی قدرتمندی در حمایت از برنامه ساخت که اعتراض گسترده را از نظر سیاسی کمرنگ ساخت.
در اجرا این طرح، یک عملیات لجستیکی عظیم اتفاق افتاد. دولت حدود ۱۶ میلیون حساب بانکی جدید افتتاح کرد و شبکه دستگاههای خودپرداز را تا مناطق دورافتاده روستایی گسترش داد تا همه افراد بدون توجه به محل سکونت بتوانند پول خود را برداشت کنند.
انگیزههای سیاسی پشت اصلاح نیز به همان اندازه اهمیت داشت؛ وعده انتخاباتی رئیسجمهور وقت، محمود احمدینژاد، مبنی بر «آوردن پول نفت بر سر سفره مردم». تمایل او به استفاده از اصلاح بهعنوان ابزاری مستقیم برای بازتوزیع، طراحی سیاست را شکل داد. اگرچه در ابتدا او طرفدار پرداختی هدفمندتر و تصاعدی بر اساس درآمد بود[6]، اما این ایده در نهایت کنار گذاشته شد؛ زیرا شناسایی درآمد شخصی عملاً غیرممکن و با خطای زیادی همراه بود، چالش اجرایی رایج در اقتصادهای در حال توسعه که تا به امروز همچنان در ایران وجود دارد. این امر به انتخاب عملگرایانه پرداختی همگانی و یکنواخت انجامید.
۲. افسانهی «دریافتکنندهی تنبل» فرو ریخت
یکی از رایجترین استدلالها علیه پرداختهای نقدی مستقیم این است که چنین پرداختهایی انگیزهی کار را از بین میبرند و جامعهای وابسته به کمکهای دولتی ایجاد میکنند. این انتقاد با شدت زیادی علیه برنامهی ایران مطرح شد و برخی گزارشها حتی مدعی شدند که این سیاست باعث از بین رفتن صدها هزار شغل شده است.
اما پژوهش جواد صالحیاصفهانی و محمدحسن مصطفویدهزویی[7] با استفاده از دادههای تابلویی از طرح درآمد و هزینه خانوار، نشان داد که این روایت مخدوش است. مطالعهی آنها در سال ۲۰۱۸ به این نتیجه رسید که «هیچ شواهدی مبنی بر کاهش عرضهی نیروی کار—چه از نظر ساعات کار و چه از نظر مشارکت در بازار کار—در اثر پرداختهای نقدی وجود ندارد.»
برای رسیدن به این نتیجه این مطالعه دو راهبرد اقتصادسنجی متمایز را بهکار میگیرد که چارچوبی مستحکم برای شناسایی اثرات علّی برنامه بر بازار کار فراهم میکنند:
- راهبرد ۱ (تفاضل در تفاضلها): مطالعه ابتدا از یک تغییر برونزا در زمانبندی پرداختها بهره میبرد. بهدلیل تأخیرهای اداری، حدود ۳۰% از جمعیت نخستین پرداخت خود را سه ماه دیرتر از دریافتکنندگان اولیه دریافت کردند. با مقایسه پیامدهای بازار کار این گروه «دریافتکننده دیرهنگام» با گروه «دریافتکننده زودهنگام» پیش و پس از آغاز پرداختها برای گروه دیرهنگام، این روش اثر متوسط برنامه را بهطور مجزا شناسایی میکند.
- راهبرد ۲ (اثرات ثابت): راهبرد دوم از تغییرات شدت دریافت در میان خانوارها استفاده میکند. اگرچه مبلغ پرداخت بهازای هر نفر یکنواخت بود، اثر نسبی آن بر اساس درآمد خانوار بهطور چشمگیری متفاوت بود. مطالعه، شدت دریافت را بهصورت نسبت انتقال نقدی خالص به مخارج پیش از برنامه خانوار تعریف میکند. این رویکرد امکان برآورد این موضوع را فراهم میسازد که تغییرات عرضه نیروی کار چگونه با بزرگی شوک درآمدی ناشی از انتقال نقدی همبستگی دارد.
حتی برای برخی گروهها اثر دقیقاً معکوس بود. این اصلاحات به افزایش عرضهی نیروی کار در میان زنان و مردان خوداشتغال منجر شد. توضیح محتمل این است که تزریق پول نقد محدودیتهای اعتباری را کاهش داد و به افراد خوداشتغال امکان داد در کسبوکارهای کوچک خود سرمایهگذاری کنند. برای زنان نیز این پول میتوانست منابع لازم برای پرداخت هزینهی مراقبت از کودک را فراهم کند و ورود آنها به بازار کار را ممکن سازد. در واقع بهنظر میرسید این پول اضافی در محیطی که دسترسی به اعتبار محدود است، مانند یک وام خرد عمل کرده باشد. همچنین به دلیل همگانی بودن برنامه، یکی از مشکلات بالقوه برنامههای هدفمند، یعنی «اثر پرتگاه» (cliff effect)، در این برنامه وجود نداشت. اثر پرتگاهی زمانی رخ میدهد که با عبور فرد از یک آستانه درآمدی یا تغییر وضعیت شغلی، واجد شرایط بودن او برای دریافت یارانه بهطور ناگهانی از بین برود. در چنین شرایطی، افزایش اندک درآمد میتواند با از دست رفتن کل یا بخش بزرگی از حمایتهای دولتی همراه شود و در نتیجه، انگیزه افراد برای افزایش درآمد یا ورود به بازار کار را کاهش دهد. در ایران، به دلیل همگانی بودن پرداختها، همه افراد صرفنظر از وضعیت درآمدی و شغلی خود این انتقال نقدی را دریافت میکردند و بنابراین با چنین آستانهای مواجه نبودند.
با این حال، تمرکز این شواهد عمدتاً بر رفتار خانوار است و یکی از ابعاد مهم طرح هدفمندی که همچنان کمتر شناخته شده است، اثر این اصلاحات روی بنگاههاست. افزایش قیمت انرژی نهتنها درآمد و تصمیمهای کاری خانوار، بلکه ساختار هزینه، سودآوری، اشتغال، سرمایهگذاری و بهرهوری بنگاهها را نیز تحت تأثیر قرار میدهد. با وجود اهمیت این کانال، شواهد تجربی دربارهی نحوهی مواجههی بنگاههای ایرانی با شوک قیمت انرژی، بهویژه تفاوت واکنش صنایع با شدت مصرف انرژی و دسترسی متفاوت به منابع و حمایتهای دولتی، بسیار محدودتر از شواهد مربوط به خانوار است. بنابراین هنوز بهروشنی مشخص نیست که هدفمندی تا چه اندازه توانست بنگاهها را به سمت افزایش بهرهوری و کاهش مصرف انرژی سوق دهد و تا چه اندازه هزینهی تعدیل از مسیر کاهش تولید، اشتغال یا سرمایهگذاری جذب شد. این خلأ، یکی از نقاط مغفول مهم در ارزیابی جامع هدفمندی یارانههاست و نشان میدهد که برای قضاوت دربارهی آثار این اصلاح، باید علاوه بر رفتار خانوار، واکنش بنگاهها نیز در نظر گرفته شود.
۳. نابرابری در کوتاه مدت بشدت کاهش یافت
شاید بتوان گفت موفقترین نتیجه این برنامه، اثر آن بر فقر و نابرابری بود. سیستم یارانهها به گونهای بود که در آن ثروتمندان بیشترین نفع را میبرند؛ بهطوری که دهک بالای درآمدی بیش از سه برابر نسبت به دهک پایین از منافع یارانه بهرهمند میشدند؛ بنابراین با جایگزینی یک سیستم یارانهای معکوس با یک پرداخت همگانی و یکسان، این اصلاح به مهمترین ابزار دولت برای بهبود عدالت اجتماعی تبدیل شد. نتایج این اصلاح را از دریچه دو مطالعه اقتصادی میتوان بررسی کرد که دیدگاههایی مکمل ارائه میدهند. مطالعه نخست، اثر صالحیاصفهانی، اشتوکی و دویچمان (۲۰۱۵)[8]، تحلیلی دقیق از پیامدهای فوری اصلاح ارائه میدهد و با تمرکز بر سه ماه نخست، آثار توزیعی اولیه و محرکهای موفقیت سیاسی آن را بررسی میکند. مطالعه دوم، مقالهای جدیدتر از مختاری و قدوسی (۲۰۲۵)[9]، نخستین ارزیابی علّی و بلندمدت از اثرات اصلاح را ارائه میدهد و با تحلیل ۳۶ ساله دادهها، آثار پایدار آن بر نابرابری را کمّیسازی میکند. این مطالعات نشان میدهند که نتایج فوری و عمیق بودند.
کاهش چشمگیر فقر در کوتاه مدت: بر اساس مطالعه صالحیاصفهانی و همکاران (۲۰۱۵) نسبت فقر در مناطق روستایی تقریباً نصف شد؛ از ۴۴% به ۲۳% و در شهرها، این رقم ۱۳% به ۵% کاهش یافت. با معیار فقر جهانی، تعداد خانوارهایی که با کمتر از ۵.۵۰ دلار در روز زندگی میکردند، از ۴.۷% به تنها ۱.۳% کاهش یافتند. تنها در سه ماه اول اجرا، تخمین زده شد که حدود ۳.۵ میلیون نفر بهواسطه پرداخت نقدی از فقر خارج شدهاند.
از طرفی در بیش از ۲۵ سال، چشمانداز اقتصادی ایران در یک شاخص کلیدی تقریباً ثابت مانده بود. با وجود جنگها، تحریمها و نوسانهای شدید قیمت نفت، ضریب جینیِ مخارج—شاخصی مهم برای سنجش نابرابری که اختلاف در میزان هزینهکرد مردم را اندازهگیری میکند—در حدود ۰٫۴۳ باقی مانده بود. سپس اصلاحات فرا رسید (نمودار شماره ۱).
ضریب جینی یک ابزار استاندارد اقتصادی برای سنجش نابرابری است که مقداری بین ۰ (برابری کامل) تا ۱ (نابرابری کامل) دارد. مقدار بالاتر ضریب جینی نشاندهنده توزیع نابرابرتر منابع در میان جمعیت است. در اینجا بهجای درآمد از دادههای هزینهای استفاده شده است، زیرا هزینه معمولاً بهعنوان شاخصی باثباتتر و قابلاعتمادتر از وضعیت رفاه اقتصادی خانوار در نظر گرفته میشود.
بلافاصله پس از این تغییر سیاستی، ضریب جینی بهشدت کاهش یافت و طی سه سال نخست به حدود ۰٫۳۷ رسید. بر اساس مطالعهای در سال ۲۰۲۵ توسط محمدعلی مختاری و حامد قدوسی، این اثر صرفاً همبستگی نبود، بلکه رابطهای علّی داشت. پژوهش آنها با استفاده از روش تفاضل در تفاضل و انتخاب دهک ۸ به عنوان گروه کنترل نشان میدهد که انتقال تنها ۱ دلار بهازای هر نفر در روز از یارانههای سوخت به پرداختهای نقدی مستقیم، به صورت معناداری با کاهش ۸ درصدی ضریب جینی مرتبط است.
درس این تجربه فوری و قدرتمند بود: یک سیاست پرداخت نقدی که بهدرستی طراحی شده باشد، میتواند تقریباً یکشبه چشمانداز نابرابری یک کشور را دگرگون کند و سطحی از بازتوزیع را محقق سازد که دههها سیاستهای دیگر از دستیابی به آن ناتوان بودهاند.
با این حال، افقهای زمانی متفاوت این دو مطالعه یک ظرافت مهم را درباره پایداری این دستاوردها آشکار میکند. صالحیاصفهانی و همکاران یک منفعت مالی خالص عظیم اولیه برای خانوارها، بهویژه فقرا، مستند میکنند. در سهماهه نخست برنامه، خانوارهای دهک پایین درآمدی تقریباً ۱۳ برابر بیش از کل هزینهای که برای انرژی و آب یارانهای پرداخت میکردند، پرداخت نقدی دریافت کردند. این امر یک مازاد عظیم و فوری به نفع فقرا ایجاد کرد. در مقابل، تحلیل بلندمدت مختاری و قدوسی نشان میدهد که این اثر قدرتمند کاهنده در نابرابری در میانمدت شروع به فرسایش کرد. از آنجا که ارزش اسمی پرداختهای نقدی برای سالها ثابت ماند، تورم بالا بهتدریج ارزش واقعی آنها را کاهش داد و موجب بازگشت نابرابری شد.
نمودار شماره ۱: ضریب جینی مخارج در بازه ۱۳۶۳ تا ۱۳۹۸
۴. یارانههای سوخت واقعاً به نفع چه کسانی است
از منظر راهبردی، نخستین گام برای مواجهه با هر مسئله سیاستی پیچیده، تعریف دقیق آن است. درک «پارادوکس ارزش–سهم» برای سیاستگذارانی که قصد دارند اصلاحات انرژی را بهگونهای طراحی کنند که نهتنها از نظر اقتصادی کارا و از منظر زیستمحیطی معقول، بلکه عادلانه و از نظر سیاسی پایدار باشد، حیاتی است. این پارادوکس روشن میکند که چرا اصلاحاتی که در سطح کلان اقتصادی منطقی به نظر میرسند، اغلب در سطح سیاسی شکست میخورند؛ زیرا شیوههای عمیقاً متفاوت تجربه از یارانههای انرژی توسط خانوارها در سطوح مختلف درآمدی را آشکار میسازد.
این پارادوکس با تنش میان ارزش پولی مطلق یک یارانه و سهمی که آن یارانه در بودجه خانوار دارد تعریف میشود. همانگونه که مختاری و قدوسی (۲۰۲۵)[10] بیان میکنند، هسته پارادوکس آن است که:
«…در حالی که گروههای پردرآمد ممکن است در مجموع بیشترین میزان از یارانههای سوختهای فسیلی را تصاحب کنند، خانوارهای کمدرآمد معمولاً بخش بزرگتری از بودجه خود را به هزینههای انرژی اختصاص میدهند.»
این مفهوم را میتوان به دو جزء همزمانِ زیر تفکیک کرد:
- مولفه «ارزش»: خانوارهای پردرآمد از نظر مطلق، منفعت پولی بهمراتب بیشتری از انرژی یارانهای دریافت میکنند. این امر نتیجه مستقیم الگوهای مصرف بالاتر است؛ خانوارهای ثروتمندتر معمولاً در خانههای بزرگتری زندگی میکنند که به گرمایش و سرمایش بیشتری نیاز دارد، وسایل نقلیه بیشتری دارند و از لوازم پرمصرفتری استفاده میکنند. در نتیجه، ارزش دلاری کل یارانهای که دریافت میکنند بهطور قابلتوجهی بیش از خانوارهای کمدرآمد است.
- مولفه «سهم»: با وجود دریافت منفعت مطلق کمتر، خانوارهای کمدرآمد درصد بسیار بزرگتری از کل بودجه خود را صرف نیازهای ضروری انرژی میکنند. برای این خانوادهها، انرژی کالایی ضروری با کشش قیمتی پایین است و هزینه آن بخش عمدهای از درآمد قابلتصرف را تشکیل میدهد. بنابراین، هر افزایش در قیمت انرژی تأثیر بسیار شدیدتری بر ثبات مالی و رفاه کلی آنها دارد.
همزمانی این دو واقعیت—منافع مطلق نابرابر به نفع ثروتمندان و وابستگی نسبی بالا در میان فقرا—یک مانع سیاسی قدرتمند در برابر اصلاح ایجاد میکند.
پارادوکس ارزش–سهم صرفاً یک مفهوم دانشگاهی نیست؛ بلکه عاملی تعیینکننده در اقتصاد سیاسی اصلاحات است که مخالفت عمومی گستردهای ایجاد میکند و میتواند به بنبست سیاستی بینجامد. این پارادوکس توضیح میدهد که چرا مقاومت مردمی فراگیر در برابر حذف یارانهها اغلب پدیدار میشود، حتی زمانی که دادهها نشان میدهد نظام موجود عمدتاً به نفع ثروتمندان عمل میکند. این بخش بررسی میکند که این پارادوکس چگونه مشوقهای سیاسی را شکل میدهد و موانع سیاستگذاری مؤثر را ایجاد میکند.
مولفه «سهم» پارادوکس، محرک اصلی مخالفت سیاسی در میان گروههای کمدرآمد و متوسط است. برای این خانوارها، حذف یارانهها یک تعدیل اقتصادی انتزاعی نیست، بلکه تهدیدی مستقیم و فوری برای رفاه مالی آنهاست. افزایش قیمت سوخت حملونقل، برق یا سوخت گرمایشی، به زیان ملموس رفاهی تبدیل میشود که میتواند آنها را به انتخابهای دشوار میان انرژی و سایر کالاهای ضروری مانند غذا، بهداشت و آموزش وادار کند. این پویایی، حذف یارانهها (بهویژه بدون سازوکار جبرانیِ موثر) را به سیاستی بهغایت دشوار برای اجرا بدل میکند.
همانگونه که در منابع مورد استفاده اشاره شده است، این تهدید ادراکشده اغلب به مقاومت عمومی گسترده تبدیل میشود که میتواند به شکل اعتراضات، ناآرامیهای اجتماعی و فشار سیاسی شدید بر دولتها بروز یابد. این وضعیت بهویژه در کشورهای در حال توسعه صادق است؛ جایی که شبکههای حمایت اجتماعی ممکن است ضعیفتر باشند و بخش بزرگی از جمعیت نزدیک خط فقر زندگی کند. ترس از این واکنش سیاسی اغلب سیاستگذاران را وادار میکند اصلاحات مفید را به تعویق اندازند یا رها کنند و بدینترتیب چرخهای از سیاستهای یارانهای ناکارآمد و ناعادلانه تداوم یابد.
در مورد ایران تحلیل دادههای پیش از طرح هدفمندی یارانه در سال ۱۳۸۹ بهروشنی نشان میدهد که منافع پولی مطلق یارانههای انرژی ایران بهشدت به نفع ثروتمندترین خانوارها متمایل بوده است. بهدلیل مصرف بالاتر، خانوارهای ثروتمند سهم بسیار بزرگتری از ارزش کل یارانه را نسبت به خانوارهای فقیر تصاحب میکردند. این توزیع نابرابر در نمودار شماره ۲ تشریح شده است. این نمودار، مخارج سرانه خانوار (که بهطور معقول میتوان فرض کرد متناسب با میزان یارانه دریافتی به ازای هر نفر است) را به تفکیک دهکهای مخارج سرانه نشان میدهد (محور عمودی سمت چپ)، و همزمان سهم اقلام مختلف یارانهای از کل مخارج سرانه خانوار را نمایش میدهد (محور عمودی سمت راست). در حالی که میانگین مخارج نان به ازای هر نفر تقریباً در تمام دهکها یکسان است (مستطیل پایینی نمودار)، کل مخارج انرژی در دهک بالایی بیش از پنج برابر دهک پایینی بود (محور چپ؛ ۷۷۰ دلار بر اساس برابری قدرت خرید (PPP) در مقایسه با ۱۵۰ دلار). در عین حال، سهم مخارج انرژی سرانه در فقیرترین دهک، دو برابر ثروتمندترین دهک بوده است (محور راست)[11]. به عبارت دیگر این نمودار نمایی از پارادوکس ارزش–سهم را در سال ۱۳۸۸ به تصویر میکشد؛ در حالی که خانوار در دهکهای پایین منفعت کمتری از یارانههای انرژی کسب میکند اما به دلیل سهم بالاتری که انرژی در سبد مصرفیاش دارد به شدت نسبت به اصلاح قیمتها حساس است.
نمودار شماره ۲: هزینه سرانه کالاهای یارانهای در سال و به عنوان درصدی از کل هزینهها، به تفکیک دهکهای درآمدی
با وجود شواهد تجربی حاصل از دادههای هزینه و درآمد خانوار و با اینکه سهم مخارج انرژی بهطور ساختاری برای خانوارهای کمدرآمد بالاتر است اما سوال اساسی آن است که پس از اصلاح، افزایش نسبی این سهم در بین خانوارهای هر دهک به خصوص در بلندمدت چگونه تغییر کرده است؟ مختاری و قدوسی (۲۰۲۵)[12] تاکید میکنند افزایش نسبی سهم بودجه انرژی پس از اصلاحات برای خانوارهای کمدرآمد در مقایسه با خانوارهای پردرآمد بیشتر نبوده است. با توجه به نمودار شماره ۳ خانوارهای متوسط در دهک ۱ سهم هزینه انرژی ۴.۴ درصدی قبل از اصلاحات داشتند که پس از اصلاحات به ۶.۶ درصد افزایش یافت. در مقابل، دهک ۱۰ سهم ۱.۹ درصدی قبل از اصلاحات داشت که پس از اصلاحات به ۴ درصد افزایش یافت. اگرچه درصد تغییر برای دهک ۱۰ بیشتر است، اما تغییر درصد در بین دهکها تفاوت معناداری ندارد. هنگام مقایسه این تفاوتها نسبت به میزان انتقالهای نقدی، تغییرات ناچیز است. در مجموع شواهد نشان میدهد با توجه به افزایش قیمت انرژی، سهم مخارج انرژی در سبد مخارج همه خانوارها افزایش یافته است اما این افزایش تفاوت معنیداری بین دهکهای درآمدی ندارد؛ بنابراین مولفه سهم در پارادوکس ارزش–سهم، حداقل در کوتاهمدت بین دهکهای درآمدی به صورت یکسانی نسبت به قبل از اجرای سیاست تغییر کرده است، و فشار بیشتری بر روی دهکهای پایین درآمدی از این منظر به وجود نیامده است.
آنها حدس میزنند که دو مؤلفه کلیدی سیاست اصلاحات، این نتیجه را توضیح میدهند و جزئیات بیشتر را به عنوان موضوعی جالب برای مطالعات آینده باقی میگذارند. اول، انتقال مستقیم پول نقد به طور قابل توجهی کل هزینههای خانوارهای کمدرآمد – مخرج کسر در محاسبه سهم انرژی – را افزایش داد و در نتیجه وزن نسبی هزینههای انرژی را کاهش داد. دوم، این اصلاحات یک ساختار قیمتگذاری چند لایه را معرفی کرد، که در آن طبقاتی که مصرف پایینتر داشتند با نرخهای مقرون به صرفهتری مواجه شدند. این مکانیسم قیمتگذاری تصاعدی، شوکهای هزینهای را برای خانوارهای واقع در انتهای پایینی توزیع درآمد کاهش داد.
نمودار شماره ۳: سهم مخارج انرژی به تفکیک دهکهای درآمدی
۵. بزرگترین ضربه اقتصادی به طبقه متوسط وارد شد، نه فقرا
در حالیکه برنامه توانست خانوارهای کمدرآمد را با موفقیت زیاد محافظت کند، پرداخت نقدی نتوانست خانواده متوسط را بهطور کامل در برابر شوک بلندمدت اقتصادی محافظت کند. مطالعه زارعپور و واگنر (۲۰۲۲)[13] با بررسی نتایج در بازه زمانی ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۱ نشان داد که هدفمندی باعث کاهش ۷ درصدی متوسط مصرف واقعی خانوار شد؛ به این معنا که پرداخت نقدی نتوانست تمام اثرات مستقیم و غیرمستقیم حذف یارانه را برای خانوار معمولی در ایران جبران کند.
اما این اثرات بهطور برابر توزیع نشده بود. پرداخت نقدی برای خانوارهای فقیر بسیار مؤثر بود؛ زیرا این گروه مصرف انرژی کمی داشت و مبلغ دریافتی برایشان افزایش قابلتوجهی در درآمد محسوب میشد. در مقابل، بار اصلی این تعدیل بر دوش طبقه متوسط افتاد. دلیلش هم این بود که طبقه متوسط به اندازهای انرژی مصرف میکند که افزایش قیمتها برایش دردناک باشد؛ این دسته از خانوارها اکثرا برخلاف ثروتمندان یا صاحبان مشاغل، معمولاً درآمد ثابتی دارند و توان تطبیق سریع با شوک را ندارند. بنابراین، هرچند اصلاحات از نظر طراحی و تبلیغات پیرامون آن به نفع فقرا طراحی شده بود، اما در عمل فشار زیادی بر طبقه متوسط وارد کرد.
زارعپور و واگنر (۲۰۲۲) تاکید میکنند، خانوارها برای سازگاری با این فشار مالی، مخارج خود را در چند حوزه کلیدی کاهش دادند؛ کاهشهایی که برخی از آنها میتواند پیامدهای بلندمدت داشته باشد:
- سلامت: مخارج بهطور قابلتوجه و از نظر آماری معنادار کاهش یافت، زیرا خانوارها هزینههای درمانی را به تعویق انداختند یا کاهش دادند.
- سرمایه انسانی و سایر سرمایهگذاریها: هزینهکرد در آموزش، سرمایهگذاریهای شخصی و سایر کالاها و خدمات متفرقه بهطور معناداری کاهش یافت.
- پوشاک و غذا: این اقلام ضروری و نیمهبادوام با کاهشهای ملموسی مواجه شدند، زیرا خانوادهها بودجههای خود را فشردهتر کردند.
در تضاد آشکار با این کاهشها، مسکن تنها دسته هزینهای بود که افزایش نشان داد. این افزایش ناشی از رشد شدید قیمت خدمات عمومی و سوخت بود که در هزینههای مسکن نهفتهاند. از آنجا که خانوارها در کوتاهمدت انعطاف اندکی برای کاهش نیازهای مسکن و خدمات پایه دارند، این هزینههای رو به رشد سهم بزرگتری از بودجه آنها را به خود اختصاص داد. از دید اقتصاد خرد، مسکن و خدمات پایه (آب، برق، گاز، سوخت) کالاهایی با کشش قیمتی تقاضای پایین در کوتاهمدت هستند. یعنی وقتی قیمت آنها افزایش پیدا میکند، خانوارها نمیتوانند بهراحتی مقدار مصرفشان را کاهش دهند یا جایگزین مناسبی برایشان پیدا کنند. دلیلش این است که این اقلام ماهیتاً ضروری، غیرقابل تعویق و تا حد زیادی ثابت هستند: خانواده نمیتواند ناگهان خانه کوچکتری اجاره کند یا قرارداد اجاره را فسخ کند. در نتیجه، وقتی قیمت این خدمات افزایش مییابد، محدودیت بودجه خانوار تغییر میکند اما مقدار مصرف این اقلام تقریباً ثابت میماند. بنابراین تعدیل نه از طریق کاهش مصرف مسکن، بلکه از طریق افزایش سهم آن در کل هزینهها انجام میشود. به بیان دیگر، افزایش قیمتها باعث میشود مسکن و خدمات وابسته به آن، بخش بزرگتری از درآمد خانوار را «جذب» کنند.
با این حال، این اثر منفی کلی بهطور یکنواخت در میان جمعیت توزیع نشد. طبقه متوسط و خانوارهای پرمصرف انرژی بار اصلی اصلاح را به دوش کشیدند. این گروهها که با خانههای بزرگتر، لوازم پرمصرفتر یا اتکای بیشتر به خودروهای شخصی شناخته میشوند، بیشترین کاهش مخارج را تجربه کردند. برای مثال، خانوارهای دارای خانههای بزرگ یا تعداد زیاد لوازم خانگی، کاهش مصرفی در حدود ۸% (بیشتر از اثر متوسط مصرف برای کل جمعیت) را شاهد بودند .
در مقابل، پرداخت نقدی نقش حیاتی در محافظت از فقیرترین گروهها ایفا کرد. خانوارهای کمدرآمد کاهش معناداری در مصرف خود تجربه نکردند که نشان میدهد پرداخت نقدی شوک منفی قیمتی را برای آنها هموار کرده است. ارزش این انتقال نسبت به درآمد آنها بسیار قابلتوجه بود؛ برای نمونه، در سال ۱۳۹۱ این پرداخت برای یکپنجم از خانوارهای روستایی بیش از ۴۰% کل درآمد را تشکیل میداد. این حمایت مستقیم درآمدی بهطور مؤثری آسیبپذیرترین گروهها را در برابر آثار تورمی اصلاح مصون کرد.
از طرفی، خانوارهایی که درآمد غیرمزدی از کشاورزی دارند، به طور قابل توجهی بیشتر از خانوار متوسط به صورت نسبی (کاهش ۹ درصدی در مصرف واقعی خانوار) ضرر میکنند که احتمالاً به وابستگی آنها به سوخت در محل تولید اشاره دارد. همچنین توجه داشته باشید که این گروه از خانوارها، طبقه متوسط روستایی را تشکیل میدهند که معمولاً صاحب زمین کشاورزی هستند. درآمد یک خانوار روستایی که درآمد غیرمزدی دارد، تقریباً ۱۹% بیشتر از سایر خانوارهای روستایی است. علاوه بر این، این خانوارها بیش از ۵۵% ثروتمندتر از خانوارهای کمدرآمد هستند. به طور خلاصه، تحلیل ناهمگونی نشان میدهد که بار اصلی اصلاح یارانهها بر دوش خانوارهای طبقه متوسط است که وابستگی زیادی به انرژی دارند که این شامل طبقه متوسط روستایی نیز میشود.
البته این برآوردها با یک ملاحظه روششناختی مهم همراه است. از آنجا که اصلاح یارانهها بهصورت همزمان و سراسری اجرا شد، امکان استفاده از یک گروه کنترل متعارف وجود نداشت. زارعپور و واگنر برای مواجهه با این مسئله از اثرات ثابت خانوار، کنترل پویاییهای زمانی و یک متغیر مجزا برای آغاز دور جدید تحریمهای بینالمللی در ژانویه ۲۰۱۲ استفاده میکنند و در کنار آن، شدت مصرف انرژی پیش از اصلاح را نیز بهعنوان بخشی از راهبرد شناسایی به کار میگیرند.با این حال، این راهبرد بهطور کامل مسئله تفکیک اثر اصلاح یارانهها از همه شوکهای همزمان اقتصاد کلان را حل نمیکند؛ خود نویسندگان نیز تأکید میکنند که ماهیت سراسری طرح هدفمندی، مطالعه را ناگزیر به یک ارزیابی شبهآزمایشی تبدیل کرده است. بنابراین، بهویژه در تفسیر تغییرات مخارج مسکن، باید در نسبت دادن تمام تغییرات مشاهدهشده به طرح هدفمندی یارانه احتیاط کرد، زیرا تحریمها، طرح مسکن مهر، تدوام اثرات بیماری هلندی به خصوص روی قیمت مسکن و سایر تحولات اقتصاد کلان نیز در همان دوره در جریان بودهاند.
اما با اینحال این نتایج درواقع مهمترین نقطه واگرایی میان این مطالعه و دو مطالعه پیشین است که به ارزیابی آنها از اثر کلی اصلاح بر رفاه خانوار، سنجیده با مصرف، بازمیگردد. نتیجهگیریهای متفاوت این مطالعات، درسهایی مکمل نه لزوما متناقض، در سطح کلان سیاستی ارائه میدهد و مبادلهای کلاسیک میان دستاوردهای نسبی توزیعی و زیانهای مطلق رفاهی را صورتبندی میکند. البته این مطالعه همچنین بیشترین اجماع را با مطالعه صالحیاصفهانی و همکاران (۲۰۱۵) بر سر اثرات روشن و مثبتی که بر کاهش فقر داشته است، دارد. همچنین در زمینه نابرابری اقتصادی، اختلاف نظر این مطالعه با کار مختاری و قدوسی (۲۰۲۵) نه بر سر جهت تغییر، بلکه بر سر اندازه و اهمیت آن است؛ در واقع آنها نتایج بهبود نابرابری را ملایمتر، گزارش میکنند.
درس احتیاطی زارعپور و واگنر (۲۰۲۲) این است که حتی اصلاحی پیشرونده میتواند در سطح خانوار کل، اقتصاد را از منظر مصرف منقبض کند و زیانهای مطلق رفاهی برای طبقه متوسط—که از نظر سیاسی حیاتی است—ایجاد نماید، حتی اگر نابرابری نسبی بهبود یابد. این امر میتواند به زیانهای قابلتوجه در حوزههایی مانند سلامت و آموزش بینجامد. کار آنها تأکید میکند که بستر کلاناقتصادی—از جمله فشارهای بیرونی مانند تحریمها و ریسک تورم—عامل تعیینکننده موفقیت است و نباید نادیده گرفته شود.
در کنار هم، این یافتهها چالش مهمی در اقتصاد سیاسی را آشکار میکند: در حالی که نتایج مختاری و قدوسی و صالحیاصفهانی و همکاران نشان میدهد چگونه میتوان ائتلافی بزرگ از گروههای کمدرآمد ساخت، نتایج زارعپور و واگنر هشدار میدهد که سیاست ممکن است همزمان طبقه متوسط را بیگانه کند؛ زیانهایی که در سلامت و آموزش میتواند مخالفت سیاسی آتی را برانگیزد.
بنابراین و بهطور خلاصه، نتایج مطالعه مطالعه زارعپور و واگنر نشان میدهد که اصلاح یارانهها و پرداخت نقدی اگرچه از نظر توزیعی بهطور مؤثری از فقیرترین خانوارها محافظت کرده و کاهش فقر را به همراه داشته، اما نتوانسته است خانوار «متوسط» را در برابر شوک بلندمدت افزایش قیمتها مصون بدارد. بار اصلی این اصلاح بر دوش طبقه متوسط ــ بهویژه خانوارهای وابسته به مصرف انرژی، از جمله طبقه متوسط روستایی ــ افتاده و به کاهش معنادار مصرف واقعی، بهخصوص در حوزههای حساس و دارای پیامدهای بلندمدت مانند سلامت، آموزش و سرمایه انسانی انجامیده است. از اینرو، این مقاله با وجود تأیید دستاوردهای ضدفقری این اصلاحات، هشدار میدهد که حتی سیاستهای پیشرونده نیز میتوانند به انقباض رفاهی به صورت کلی و بیگانگی سیاسی طبقه متوسط منجر شوند؛ امری که اهمیت بستر کلاناقتصادی، تورم و شوکهای بیرونی را در موفقیت یا شکست چنین اصلاحاتی برجسته میکند.
۶. بزرگترین دستاوردها با یک دشمن آشنا از بین رفتند: تورم
موفقیت اولیه این مداخله در کاهش نابرابری، تنها در سالهای ابتدایی اجرای آن دوام آورد و با کاهش ارزش واقعی پرداختهای نقدی در سالهای بعد، بهتدریج از بین رفت. مبلغ انتقال پول نقد در ابتدای برنامه ثابت بود، اما ارزش واقعی آن به سرعت توسط یک محیط اقتصادی بیثبات کاهش یافت: اول، تورم بالا در ایران و دوم، اعمال تحریمهای بینالمللی جدید. بدین ترتیب و بدون هیچ افزایشی در رقم پرداخت نقدی، هر سال از قدرت خرید این پرداختها کاسته میشد. ابعاد این فرسایش بسیار شدید بود. زارعپور و واگنر محاسبه کردند که به دلیل تورم مداوم، «ارزش واقعی پرداخت نقدی تا پایان سال ۱۳۹۴ به کمتر از نصف کاهش یافت.»
نمودار شماره ۴ رابطه مستقیم میان ارزش واقعی پرداختهای نقدی و سطح ملی نابرابری هزینهای را در طول زمان ترسیم میکند و این کاهش ارزش واقعی پرداختهای نقدی را با نابرابری مرتبط میکند. محور عمودی نمودار، نابرابری را با استفاده از ضریب جینی هزینهای اندازهگیری میکند. همانطور که در نمودار شماره ۱ نشان داده شده است، پیش از اصلاحات سال ۱۳۸۹، ضریب جینی هزینهای ایران برای بیش از دو دهه باثبات بوده و حول مقدار ۰.۴۳ نوسان داشته است. محور افقی، ارزش واقعی پرداختهای نقدی را اندازهگیری میکند که بهصورت دلار آمریکا بر اساس برابری قدرت خرید (USD PPP) و بهصورت سرانه و روزانه بیان شده است. این شاخص بسیار مهم است، زیرا درک بهتری نسبت به مبلغ اسمی پرداخت نقدی به خانوار را نشان میدهد.
این نمودار نشان میدهد، با کاهش ارزش واقعی پرداختها، اثر کاهنده آنها بر نابرابری نیز تضعیف شد و ضریب جینی دوباره به سمت سطوح پیش از اصلاح بازگشت. به بیان دیگر موفقیت اولیه اصلاح، خودپایدار نبود و اثر مثبت توزیعی آن مستقیماً به ارزش واقعی و تعدیلشده با تورم پرداختهای نقدی وابسته بود.
نمودار شماره ۴: ضریب جینی مخارج در بازه ۱۳۶۳ تا ۱۳۹۸ و ارزش واقعی پرداختهای نقدی
موفقیت چشمگیر اولیهی این اصلاحات درسی مهم در طراحی سیاستهاست، اما پیامدهای بعدی آن نیز هشداری به همان اندازه مهم به همراه دارد. دستاوردهای قابلتوجه در کاهش نابرابری دائمی نبودند. تورم بهتدریج ارزش واقعی این پرداختها را از بین برد و نابرابری دوباره افزایش یافت. در واقع این یک پیروزی شکستآمیز بود که منجر به موفقیت محدود اصلاح در کوتاهمدت و اثرات بلندمدت مشکوک به دلیل تورم و کاهش ارزش پول نقد همراه با اصلاح شد.
این موضوع درسی حیاتی برای سیاستگذاران در همهجا دارد: موفقیت یک برنامهی پرداخت نقدی فقط به شروع آن بستگی ندارد. بدون سازوکاری برای محافظت از ارزش آن در برابر نیروهای کلاناقتصادی مانند تورم، حتی تحولآفرینترین مزایا نیز میتوانند بهسرعت رنگ ببازند.
بدون کنترل تورم، اصلاحات اقتصادی پایدار نخواهند بود
تجربه هدفمندی یارانهها در ایران مجموعهای کمنظیر از نتایج تجربی روشن و در عین حال متناقض را پیش روی ما میگذارد. از یکسو، شواهد نشان میدهد که پرداخت نقدی همگانی، در کوتاهمدت یکی از موفقترین مداخلات بازتوزیعی تاریخ معاصر ایران بوده است: فقر بهطور چشمگیری کاهش یافت، نابرابری افت محسوسی را تجربه کرد، و برخلاف نگرانیهای رایج، هیچ اثر منفی معناداری بر عرضه نیروی کار مشاهده نشد. در این معنا، پرداخت نقدی نشان داد که میتواند ابزاری مؤثر برای بهبود عدالت اجتماعی باشد.
از سوی دیگر، همین اصلاح که فقیرترین دهکها را بهخوبی محافظت کرد، نتوانست خانوار متوسط را از شوک بلندمدت افزایش قیمتها مصون نگه دارد. شواهد نشان میدهد که بار اصلی تعدیل اقتصادی بر دوش طبقه متوسط—بهویژه خانوارهای وابسته به مصرف انرژی، از جمله طبقه متوسط شهری و روستایی افتاد. کاهش معنادار مصرف واقعی، بهخصوص در حوزههایی چون سلامت، آموزش و سرمایه انسانی، نشان میدهد که حتی یک سیاست پیشرونده میتواند به زیانهای مطلق رفاهی و فرسایش سرمایه بلندمدت خانوارها منجر شود؛ زیانهایی که از منظر سیاسی نیز بیاهمیت نیستند. آسیب به طبقه متوسط نیز تنها به کاهش رفاه محدود نمیشود. طبقه متوسط در بسیاری از جوامع نقش مهمی در انباشت سرمایه انسانی، نوآوری، تحرک اجتماعی و پایداری نهادهای مدنی ایفا میکند؛ ازاینرو، فرسایش رفاهی این گروه میتواند پیامدهایی فراتر از شاخصهای اقتصادی و توزیعی به همراه داشته باشد.
با این حال، عامل تعیینکننده در فرسایش دستاوردهای اولیه نه در طراحی پرداخت نقدی، بلکه در بستر کلاناقتصادی ناپایدار نهفته بود. ثابت ماندن اسمی پرداختها در محیطی با تورم بالا و تشدید تحریمهای بینالمللی، به کاهش شدید ارزش واقعی انتقالهای نقدی انجامید. با از بین رفتن قدرت خرید این پرداختها، اثر کاهنده آنها بر فقر و نابرابری نیز بهتدریج محو شد و شاخصهای توزیعی به سطوح پیش از اصلاح بازگشتند. به بیان دیگر، موفقیت اولیه اصلاحات خودپایدار نبود و مستقیماً به ثبات اقتصاد کلان وابسته بود.
درس نهایی این تجربه روشن است: پرداخت نقدی میتواند ابزار قدرتمندی برای کاهش فقر و نابرابری باشد، اما بدون مهار تورم و بدون حفاظت از ارزش واقعی انتقالها، این دستاوردها ناپایدار خواهند بود. افزون بر این، موفقیت اصلاحات قیمتی تنها به طراحی اقتصادی آنها وابسته نیست؛ این اصلاحات به سطحی از ثبات سیاسی، اعتماد عمومی و ظرفیت دولت برای حفظ تعهدات خود نیز نیاز دارند. در شرایطی که اقتصاد با شوکهای شدید بیرونی، نااطمینانیهای گسترده و فرسایش سرمایه اجتماعی مواجه است، حتی سیاستهایی که از نظر اقتصادی درست طراحی شدهاند نیز ممکن است نتایج مورد انتظار را به همراه نداشته باشند. اصلاحات بزرگ قیمتی در غیاب این پیشفرضها، نهتنها فرسوده میشوند، بلکه میتوانند به بیگانگی طبقه متوسط منجر شوند. بنابراین این نکته برای اقتصاد ایران امروز، که با تورم مزمن، نااطمینانی بالا و مجموعهای از شوکهای داخلی و خارجی مواجه است، اهمیت ویژهای دارد. در چنین شرایطی، پرسش اصلی دیگر صرفاً نحوه طراحی اصلاحات یارانهای نیست، بلکه فراهم بودن پیشنیازهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی لازم برای موفقیت اینگونه سیاستهاست.
ارجاع و پانویس
[1] Bantuan Langsung Tunai (BLT)
[2] Beaton and Lontoh (2010)
[3] Salehi-Isfahani and Mostafavi (2018)
[4] Guillaume et al. (2011)
[5] Mokhtari & Ghoddusi (2025)
[6] Harris (2010) & Guillaume et al. (2011)
[7] Salehi-Isfahani and Mostafavi (2018)
[8] Salehi-Isfahani et al. (2015)
[9] Mokhtari & Ghoddusi (2025)
[10] Mokhtari & Ghoddusi (2025)
[11] Salehi-Isfahani and Mostafavi (2018)
[12] Mokhtari & Ghoddusi (2025)
[13] Zarepour & Wagner (2022)
Illustration by Matt Rota
نویسندگان
دانشآموخته اقتصاد و تحلیلگر داده
