بعضی از برآوردهای علمی نشان دادهاند که در دنیا بین حدود ۲۰ تا ۵۰ درصدِ عملهای جراحی، مداخلههای غیرضروری هستند. یعنی در این موارد، برای نجات جان یا درمانِ بیمار، هیچ نیازی به عمل جراحی نبوده است. بدن یک کالبدِ فیزیکی و عینی است که امروزه تشخیص ضرورت جراحیاش، با تکیه بر بررسیهای روشمند و اجماع متخصصان به نسبت آسان است، بااینحال، باز هم احتمال قابل توجهی برای اشتباه وجود دارد. اگر درخصوص کالبد فیزیکی، شاهد این حد از خطا هستیم و نیاز به احتیاط بیشتر داریم، در خصوص کالبدهای اجتماعی (یعنی نهادهایی که اشتباه در جراحی آنها نیز ممکن است به قیمت تباهشدنِ زندگیهای زیادی تمام شود) چقدر باید محتاطتر باشیم؟ چقدر باید بر روشهای علمی و اجماع متخصصان تکیه کنیم؟ هرچند تقنین نوآورانه و جسورانه برای اصلاح نظام بیمهای ایران ضرورتی انکارناپذیر است، اما بدون اسناد پشتیبان و تحقیقاتی که ابعاد گوناگونی همچون مناسبات اقتصادی، بازار کار، سیاستهای مالی، سیاستهای درمانی، تقاضای کل و… را بررسی کرده باشد، «تقنین تعجیلی» برای اصلاح قانون تأمین اجتماعی و نظام بیمهای، چه تفاوتی با «عملهای جراحی غیرضروری و صوری» خواهد داشت؟
در متن پیشرو میکوشیم برخی از تناقضها، کاستیها و پیامدهای احتمالی زیانبارِ لایحهای را واکاوی کنیم که تصویب و اجرای آن بدینشکل، میتواند بر زندگی بخش عظیمی از شهروندان تأثیرات آسیبزای غیرقابلجبرانی بگذارد: جراحی و شوکِ دیگری که سازمان تأمین اجتماعی را در قبضه دولت قرار میدهد؛ سرنوشت آن را به نوسانهای سیاسی گره میزند؛ حقوق و منابع بیمهشدگان را ضایع میکند؛ با جانبداریِ بیسابقه از کارفرمایان، سرنوشت کارگران و بازنشستگان را به افقی تاریک بدل میسازد؛ امکانهای سهجانبهگرایی را مسدودتر میکند و … .
* * *
متن کامل لایحه ایجاد نظام جدید تأمین اجتماعی
در پایان اردیبهشت سال جاری لایحهای موسوم به «ایجاد نظام جدید تأمین اجتماعی» به شرح زیر در دولت مطرح شد.
ماده واحده: به منظور کاهش ناترازی صندوقهای بازنشستگی، بهویژه سازمان تأمین اجتماعی، تضمین تعهدات و تحقق عدالت بیننسلی، بهبود محیط کسبوکار، کاهش ساختارهای موازی، تجمیع منابع، خدمات و تعهدات درمانی کشور و خرید راهبردی خدمات درمانی با مدیریت متمرکز، تحقق امر خزانهداری واحد، نظام تأمین اجتماعی کشور با رعایت سیاستهای کلی نظام و اسناد بالادستی، بهویژه سیاستهای کلی تأمین اجتماعی، مطابق مفاد تبصرههای ذیل تصویب میشود.
- تبصره ۱- کلیه شاغلین فاقد کارفرما در بخشهای مختلف اقتصادی (خوداشتغال، مشاغل آزاد و نظایر آن) مکلفند با پرداخت مبلغی معادل ۴۱٪ حداقل مزد مصوب سالانه (با رعایت مقررات مربوط به دستمزد مقطوع) تحت پوشش بیمهای سازمان تأمین اجتماعی قرار خواهند گرفت.
- تبصره ۲- در مورد شاغلین تابع قانون کار و کلیه شاغلین دارای کارفرما، سهم بیمهشده (کارگر یا کارمند) و کارفرما بهصورت مساوی، هر کدام ۷٪ از مزد یا حقوق بیمهشده خواهد بود. کارفرمایان در صورت ارسال لیست بیمه شدگان به جز این سهم، هیچ هزینه یا پرداختی به سازمان تأمین اجتماعی در قالب ضریب پیمانکاری یا سایر موارد انجام نخواهند داد.
- تبصره ۳- مابهتفاوت سهم ۷٪ باقیمانده از مجموع ۱۴٪ تعهدات (به جز بندهای الف و ب) موضوع ماده (۳) قانون تأمین اجتماعی، از محل درآمدهای مالیاتی (شامل مالیات بر ارزش افزوده، مالیات بر نقلوانتقالات مالی و کاهش معافیتهای مالیاتی به تشخیص دولت) تأمین و به حساب سازمان تأمین اجتماعی …. واریز میگردد. دولت موظف است ضوابط و نحوه تخصیص این منابع را ظرف مدت سه ماه تصویب نماید.
- تبصره ۴- یک نفر نماینده از کمیسیون اجتماعی و یک نفر نماینده از کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسالمی به عنوان اعضای ناظر در جلسات هیأتامنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوقهای تابعه حضور خواهند یافت.) به ترکیب هیأتامنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوقهای تابعه یک نفر نماینده از کمیسیون اجتماعی و یک نفر نماینده از کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسالمی بهعنوان اعضای ناظر اضافه میشوند.(
- تبصره ۵- به دولت اجازه داده میشود کلیه مقررات اعم از مقررات سنجهای و سایر موارد مربوط به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه کشاورزان، روستاییان و عشایر را به پیشنهاد هیأتامنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوقهای تابعه و تصویب هیأت وزیران اصالح نماید.
- تبصره ۶- سازمان بیمه سلامت ایران (طبق قانون) در سازمان تأمین اجتماعی ادغام میشود. ادغام منابع مالی و اداری بخش درمان این دو سازمان در یک صندوق واحد، بر اساس آییننامهای که حداکثر ظرف سه ماه توسط هیأت وزیران تصویب خواهد شد، انجام میپذیرد. خرید کلیه خدمات درمانی بیمهشدگان توسط این صندوق واحد صورت خواهد گرفت.
- تبصره ۷- از مجموع سهم حق بیمه پرداختی توسط بیمهشده، دولت و کارفرما، به میزان ۹٪ کاسته میشود. معادل این مبلغ از محل درآمدهای مالیاتی (به تشخیص دولت) جمعآوری و به صندوق درمانی موضوع تبصره (۶) واریز میگردد تا صرفاً جهت خرید خدمات درمانی هزینه شود.
- تبصره ۸– کلیه وجوه حاصل از وصول حق بیمه (سهم بیمهشده، کارفرما و دولت) به حساب خزانهداری کل کشور واریز میشود. پرداخت کلیه مستمریها و مزایای مستمریبگیران سازمان تأمین اجتماعی نیز منحصراً از طریق خزانهداری کل کشور انجام خواهد شد.
- تبصره ۹- سازمان امور مالیاتی کشور مکلف است معادل ۳٪ از حق بیمه (که از محل درصدی از مالیات بر ارزش افزوده تأمین میشود) را به حساب صندوق بیمه بیکاری واریز نماید. همزمان، سهم ۳ درصدی بیمه بیکاری از حق بیمه پرداختی حذف میشود.
- تبصره ۱۰- صندوق بیمه بیکاری، ذیل «سازمان ملی مهارت و اشتغال» اداره خواهد شد. سازمان ملی مهارت و اشتغال از ادغام «معاونت اشتغال وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» و «سازمان آموزش فنی و حرفهای کشور» تشکیل میشود. دولت موظف است اساسنامه این سازمان را حداکثر ظرف مدت شش ماه از تاریخ تصویب این قانون به تصویب برساند.
- تبصره ۱۱- هیأت مدیره سازمان تأمین اجتماعی، بهترتیب، هیأت مدیره کلیه صندوقهای تابعه و وابسته نیز خواهند بود. هیأت نظارت از ارکان و ساختار صندوقهای بازنشستگی حذف و وظایف و اختیارات آن به هیأت مدیره واگذار میشود.
- تبصره ۱۲- داراییها و تعهدات سازمان تامین اجتماعی بر اساس آئین نامه ای که به پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب دولت میرسد، تعیین تکلیف خواهد شد.
بررسی مفاد لایحه
۱ – نیمنگاهی به اهداف مادهواحده
هدف اول: کاهش ناترازی صندوقهای بازنشستگی بهویژه سازمان تأمین اجتماعی
صندوقهای بازنشستگی و بهویژه سازمان تأمین اجتماعی مدتهاست که با معضل ناترازی مواجه هستند. با توجه به بحران مالی سازمان تأمین اجتماعی، در این لایحه نیز، نیاز به کاهش ناترازی بهدرستی انتخاب شده است. البته اینکه برای کاهش ناترازی باید یک نظام جدید تأمین اجتماعی ایجاد کرد، بسیار قابل بحث است و به آن خواهیم پرداخت.
هدف دوم: تضمین تعهدات [صندوقها] و تحقق عدالت بیننسلی
صندوقهای بازنشستگی از کارگران کنونی حقبیمه میگیرند و آن را به کارگران قبلی(بازنشستههای کنونی) میپردازند؛ پس باید در افقی بسیار بلندمدت دچار کسری نشوند(تعهدات تضمین شود) و نیز منافع و هزینهها را بهطور عادلانهای بین نسلهای گذشته، اکنون و آینده تقسیم کنند. این هدف نیز مانند قبلی، در اولویت و ضرورت قرار دارد.
هدف سوم: بهبود محیط کسبوکار
اینکه در لایحهای مربوط به اصلاح نظام بیمۀ اجتماعی، هدف «بهبود محیط کسبوکار» درج شود، بهطور ضمنی یعنی نظام کنونی برای رونق کسبوکارها موانعی ایجاد کرده که باید از سر راه برداشته شوند. در عین اذعان به ضرورت رونق کسبوکارها(که منافعش نصیب خود سازمان تأمین اجتماعی نیز خواهد شد) باید پرسید که آیا واقعاً نظام بیمۀ اجتماعی مانعی بر سر راه رونق کسبوکارها میگذارد؟ اگر آری، چه موانعی؟ اگر آری، آیا در مانعزدایی، اولویت با این موانع است؟ در ادامه میکوشیم به این پرسشها نیز پاسخ دهیم.
هدف چهارم: کاهش ساختارهای موازی
نظام رفاه و تأمین اجتماعی ایران، سرزمین نهادهای موازی است. از یک سو، در لایۀ بیمهای صندوقهای متعددی وجود دارند که بهدلیل مسائل پیچیدۀ حقوق بیننسلی بیمهشدگان آنها، تجمیع منابع و کارکردها و تعهداتشان بدون تضییع حقوق بیمهشدگان اگر ناممکن هم نباشد بسیار دشوار است، و برای تجمیع ارکان آنها نیز(در قالب هیئتامنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوقهای تابعه) تلاشهای پیشین بیشتر ابهامآفرین بودهاند تا توازیزدا. از سوی دیگر، در لایۀ حمایتی سازمانها و نهادهایی دارای موازیکاری بیشتر و شفافیتِ بسیار کمتر وجود دارند که با اینکه تجمیع منابع و کارکردها و تعهداتشان از لحاظ حقوق جمعیت تحتپوشش چالشهای بسیار کمتری دارد، عزمی برای پرداختن به آن وجود ندارد. به این هدف نیز، در ادامه بیشتر خواهیم پرداخت.
هدف پنجم: تجمیع منابع، خدمات و تعهدات درمانی کشور و خرید راهبردی خدمات درمانی با مدیریت متمرکز
ایجاد امنیت در بُعدِ سلامت، یکی از کارکردهای اصلی نظامهای رفاه و تأمین اجتماعی است؛ بخشی از این امنیت حق بنیادین همگانی است: همۀ شهروندان باید به حداقلی از پیشگیری، درمان و مراقبت دسترسی داشته باشند. اما بخش دیگری از این امنیت، فراتر از حقوق بنیادین همگان، و حقی است که از سوی بیمهشدگان در ازای بیمهپردازی کسب میشود. یعنی بیمهشدهها خدمات درمانی سازمان تأمین اجتماعی را خریداری کردهاند(هرچند با قراردادی ویژه و جمعی). پس منابعِ مالی ناشی از گردآوری نُهبیستوهفتم سهم درمان، مایملکِ گروهیِ بیمهشدگان است، حقی است که با پرداختِ از جیب به دست آوردهاند، حقی مکتسب است. بنابراین «تجمیع منابع» بخش درمان سازمان تأمین اجتماعی با بخشهای درمانی دولتی، خَلطِ آشکار حقوق بنیادین و مکتسب خواهد بود. همچنین این منابع بین نسلیاند، یعنی این هدف با هدف دوم در تناقض قرار دارد. در واقع «تجمیع منابع، خدمات و تعهدات درمانی کشور» عبارت عجیبی است! زیرا منابع و خدمات و تعهداتِ درمانیِ «کشور»، مربوط به همان حق بنیادین همگانی میشود، و منابع و خدمات و تعهداتِ درمانیِ سازمان تأمین اجتماعی فقط متوجه بیمهشدگان حال و آینده است: فقط برای شاغلان. بهمنظور «خرید راهبردی خدمات درمانی با مدیریت متمرکز» نیز هیچ نیازی به چنین کاری نیست. در ادامه بیشتر شرح میدهیم.
هدف ششم: تحقق امر خزانهداری واحد
خزانهداری واحد در کل اهمیت بسیاری دارد و میتواند موجبات شفافیت و مدیریت متمرکز امور مالی دولت را فراهم سازد، اما بهشرطی که استقلال اداری-مالی نهاد بیمهای بهطریقی حفظ شود و حسابداری و منطق آکچوئریک مستقلِ آن مخدوش نگردد.
۲- بررسی اقدامات مطرحشده برای تحقق اهداف بالا
تبصرۀ یکم از برقراری بیمۀ اجباری برای تمامی «شاغلین فاقد کارفرما در بخشهای مختلف اقتصادی» حرف میزند و در پرانتز به گروههای خوداشتغال و مشاغل آزاد و «نظایر آن» اشاره کرده است. زبان نگارش غیرحرفهای و مبهم است. معلوم نیست که بیمۀ اجباری به تمامی مشاغل بسط داده خواهد شد(شمول حداکثری)، یا فقط به بیمهشدگانِ کنونیِ سازمان تأمین اجتماعی(اختیاری، حرف و مشاغل آزاد، خاص و توافقی) محدود است(شمول حداقلی). یعنی آیا قرار است یک فریلنسر، یک دستفروش، یا کسی که هرگونه شغل آزادی دارد و تحت پوشش سایر صندوقها نیست، بهطور اجباری تحتپوشش سازمان قرار بگیرد و ماهانه معادل ۱۴٪ از حداقل دستمزد را حقبیمه بپردازد، و بنا بر تبصرۀ ۳ و تبصرۀ ۷ و۹ نیز، دولت ۱۹٪ دیگر را بابت باقیماندۀ حقبیمۀ عادی، درمان و بیکاری پرداخت کند؟
اگر شمول حداکثری مدنظر باشد، قرار است تحولی عظیم رخ بدهد، سنگی چنان بزرگ که برای زدن به هدف اصلاً نمیتوان آن را برداشت: واقعیتهایی مانند فرار بیمهای موجود نشان میدهد سازوکارهای موجود حتی قابلیت اجرای کامل برای مشمولان سابق را نیز ندارند. چطور میتوان مشاغل غیررسمی و اقتصاد پلتفرمی را به بیمهشدۀ اجباری تبدیل کرد؟ با چه سازوکاری؟ آیا در شرایطی که نیمی از خانوارهای دارای سرپرست شاغل در کشور فقیر هستند و تورم کمرشکن بودجۀ خانوار را دچار کسریهای مدام کرده است، تحمیل هزینهای جدید به شاغلان بیمهنشده عادلانه قلمداد خواهد شد؟ چه گفتگوی اجتماعیای برای زمینهسازیِ این اقدام در نظر گرفته شده است؟
اگر شمول حداقلی مدنظر باشد، هرچند یکسانشدنِ حقبیمههای گروههای یادشده جلوهای از رفعتبعیض است، اما سهم حقبیمۀ بیمهشده برای بعضی گروهها(مانند زنبورداران، و کارفرمایان صنفی) کاهش و برای بعضی گروهها(مانند کارگران ساختمانی و خادمین مساجد) افزایش مییابد. آنجا که حقبیمه کاهش یابد، قرار است پرداختش به دولت محول شود. آن هم دولتی که همین حالا بهخاطر پرداختنکردن تعهداتش حدود یک تریلیون و ۵۰۰ هزار میلیارد تومان به سازمان تامین اجتماعی بدهکار است! هرچند در نگاه نخست، این تبصره در خدمت هدف اول لایحه قرار دارد و با افزایش درآمد سازمان باعث کاهش ناترازی آن خواهد شد، اما در عمل درآمدهای نقدی را کاهش و درآمدهای تعهدی مشکوکالوصول را افزایش میدهد. در مواردی که حقبیمه افزایش پیدا کند نیز، لایحه با مقاومت اجتماعی روبهرو خواهد شد؛ به نظر نمیرسد در طراحی لایحه به این پیچیدگیها دقت شده باشد.
این کاهشِ ظاهری و ناموفقِ ناترازیها، در تبصرههای ۲، ۳، ۷ و ۹ نیز دیده میشود که همگی به یک نوع اصلاح پارامتریک برمیگردند: تغییر سهم حقبیمه. در وضعیت کنونی، در صندوق تأمین اجتماعی، با لحاظ ۳٪ بیمۀ بیکاری، سهم کارگر، کارفرما و دولت در مجموع به ۳۳٪ دستمزد میرسد. همانطور که جدول بعدی خلاصه کرده است، تبصرۀ ۲، سهم کارفرما را از ۲۳٪ به ۷٪ کاهش داده است. تمام آنچه دربارۀ کاهش منابع نقدی و افزایش منابع تعهدی مشکوکالوصول مطرح کردیم، دربارۀ تبصرۀ ۲ نیز صدق میکند. بنابراین، و با توجه به سابقۀ بدعهدیها و ناتوانیهای مالی دولت، بهنظر نمیرسد این راهکارهای لایحه برای تحقق هدف کاهش ناترازی به نتیجه برسد. در حقیقت با اجرایی شدن این لایحه نیز، نهتنها مشکلات قبل وجود خواهند داشت، بلکه تشدید هم خواهند شد.
| جدول ۱: تغییرات سهمهای حقبیمه بعد از لایحه | |||
| سهمها | قبل از لایحه | بعد از لایحه | نوع و میزان تغییر |
| نرخ کلی با احتساب حقبیمۀ بیکاری: ۳۳ درصد | نرخ کلی با احتساب حقبیمۀ بیکاری: ۳۳ درصد | ||
| سهم کارفرما | ۲۰% | ۷% | کاهش ۱۶ درصدی |
| ۳% | ۰ | ||
| سهم کارگر دارای کارفرما | ۷% | ۷% | بیتغییر |
| سهم دولت | ۳% | ۱۹% | افزایش ۱۶ درصدی |
در تبصرۀ ۲ آمده است که «کارفرمایان در صورت ارسال لیست بیمهشدگان بهجز این سهم، هیچ هزینه یا پرداختی به سازمان تأمین اجتماعی در قالب ضریب پیمانکاری یا سایر موارد انجام نخواهند داد». نکتۀ مهم و شگفتانگیز این است که درآمدِ آکچوئریک پیمانها برای سازمان تأمیناجتماعی(که با ضرایب گوناگونِ متناسب با هر پیمان محاسبه میشود)، بیش از شرایطی است که پیمانکار و کارگرانش هرکدام ۷% از حداقلدستمزد را بپردازند. پس این شکاف چگونه باید جبران شود؟ با این راهکار که بهجای کاهش ناترازی، آن را افزایش خواهیم داد؟! افزونبراین، چرا بهجای این پیچیدگیافزاییِ بهسختیقابلمدیریت، دولت به افزایش موقت یا میانمدتِ ۳٪ سهم دولت نپردازد؟ از این طریق حتی ممکن است متحمل تعهداتی کمتر از پیامدهای این لایحه بشود.
در شرایط جاری، دولت حتی از پرداخت بخشی از تعهدات قبلی بابت ۳٪ سهم خود و موارد دیگر (برابر با حدود ۱۵۰۰ همت) ناتوان بوده است. بر اساس تبصرههای ۳ و ۷ و ۹ این لایحه، قرار است بار مالی بیشتری را متحمل شود. همانطور که محاسبات جدول بعدی نشان میدهد، بعد از لایحه، دستکم ماهانه ۱۴۷ همت بار مالیاتی بر دوش دولت میافتد. اگر قرار باشد تبصرههای یادشده به بیمهشدگان بیمۀ سلامت هم بسط داده شود، این بار مالی به دستکم ماهانه ۱۹۲(سالانه ۲۳۰۰ همت) افزایش خواهد یافت. این مبلغ چگونه میتواند تأمین شود؟ برای نمونه مبلغ کل درآمدهای مالیاتی دولت در سال ۱۴۰۴ فقط در حدود ۱۷۰۰ همت بوده است و تأمین مالی این لایحه با وضع کنونی عملاً ناممکن است، ناگفته پیداست که با چاپ پول نیز چه اتفاقی میافتد، زیرا مثلاً 16 درصدی که دولت از کارفرمایان نخواهد گرفت در چرخۀ اقتصاد باقی خواهد ماند، و ۱۶٪ هم خودش خواهد افزود: دامنزدن به تورم. همچنین اگر طبق شایعات قرار بر افزایش مالیات بر ارزش افزوده باشد، در نهایت اصابت آن به مصرفکنندهها خواهد بود و بدینترتیب دولت ۱۶٪ سهم کارفرماها را بر دوش کارگران و شهروندان میاندازد که با هیچ منطقی قابل توجیه نیست. در شرایطی که مطابق مطالعات خود وزارت رفاه، میزان مصرف مواد ضروری خانوار در سالهای گذشته بهشدت کاهش یافته است، فشار بیشتر بر خانوارها به کاهش بیشتر مصرف و رفاه عمومی منجر خواهد شد.
| جدول ۲: برآورد بارمالی لایحه برای نظام مالیاتی و بودجۀ دولت | |||||
| انواع پرداختیها | پرداختنی قبل از لایحه | پرداختنی بعد از لایحه | مجموع بار مالی برای نظام مالیاتی و بودجۀ دولت | ||
| سازمان تأمیناجتماعی | دولت | سازمان تأمیناجتماعی | دولت | ||
| پرداخت مستمریهایِ بازنشستگان سازمان تأمیناجتماعی | ۱۵۳همت | ۰ | ۶۲ همت | ۹۱ همت | ماهانه: 147 همت سالانه: ۱۷۴۶ همت |
| پرداخت حقبیمۀ درمانِ بیمهشدگان سازمان تأمیناجتماعی | ۴۵ همت | ۰ | ۰ | ۴۵ همت | |
| پرداخت حقبیمۀ بیکاری | ۱۱ همت | ۰ | ۰ | ۱۱ همت | |
چرا طراحان لایحه بدین سمت رفتهاند؟ در حقیقت، در دورۀ جنگ جاری، فعالیت اقتصادی با چالشهایی بیشازپیش و روزافزون مواجه شد و شاهد تعطیلی کسبوکارها، اخراج موقت و دائم نیروی کار بودهایم. در این شرایط، ازسویی احتمالاً کارفرمایانِ دارای قدرت چانهزنی و لابی، نمایندگان مجلس، و… به وزارت فشار آوردهاند تا معافیتها و تشویقیهای مناسبی برای کارفرمایان در نظر بگیرد و از سوی دیگر، وزارت تحت فشار تضمین پرداخت ماهانه ۱۵۳ همت مستمری قرار دارد. بنابراین وزارتی که از هر دو سو در تنگنا قرار گرفته، شاید با تعمد و بهقصد فراربهجلو، و نیز فراخواندنِ دغدغهمندان چنین متنی را منتشر کرده باشد؛ اگرنه چنانکه در ادامه نیز روشنتر خواهیم کرد، نقصهای این متن خام بسیار بیش از آن است که بدنۀ کارشناسی وزارت تشخیصش ندهند. این خوشبینی ما درست باشد یا نه، بههرحال بهنظر نمیرسد راهکارهای پیشنهادی حتی ذرهای عملی باشند. دوباره تکرار کنیم، شاید دولت بتواند با پرداخت کل بدهیهایش به سازمان تأمین اجتماعی و افزایش موقت/میانمدت سهم خود (از ۳٪ مثلاً به ۷٪) و تغییرندادن سهم کارگر کارفرما، با تحمیل بار مالی کمتر به بودجه، و تحمیل شوکهای کمتر به شهروندان، وضعیت را مدیریت کند. همچنین برای کاهش فشار بر کارفرماها، راههای جایگزین بسیار متنوعی وجود دارد. از آنجایی که حقبیمه سهم زیاد و غیرعادیای در هزینۀ تمامشدۀ تولید ندارد و حتی گفته شده است که سهم کل دستمزد نیز در قیمت تمامشدۀ کالاها در بالاترین حالت به ۱۲٪ میرسد، نمیتوان مدعی شد که حقبیمۀ سهم کارفرما مانعی اصلی برای تولید و بهبود فضای کسبوکار است. موانع اصلی را باید در جاهای دیگری یافت و همانجا به آنها رسیدگی کرد: اصلاح شیوۀ بودجهدهی و هدایت آن به فعالیتهای مولد؛ اصلاح نظام مالیاتی و معافیتدادن به بخشهای واقعی اقتصاد؛ افزایش مالیاتگیری بر فعالیتهای نامولد و سفتهبازی و… برای تأمین و هدایت نقدینگی به صنعت و کشاورزی؛ اصلاح و تولیدمحورکردنِ تعرفههای تجاری؛ انتقال یارانههای انرژی از بخشهای نامستحق به بخشهای مولد و… .
علاوهبر آنچه آمد، تغییر شیوۀ تأمین مالی نظام بیمهای در ایران، و کاهش مشارکت بیمهشدگان در برابر افزایش مشارکت دولت، تغییری بسیار ریشهای است که از سویی برخلاف تمامی توصیههای بینالمللی مربوط به افزایش رفاهکارمحور(workfare)، نظام بیسمارکی مشارکتی را بهسوی نظام حمایتی پیش میبرد و از سوی دیگر با کاهش مشارکت مالی بیمهشدهها در کاهش ریسکهای درآمد و سلامتِ ایامِ اشتغال و پسااشتغال خویش، منطقاً زمینهساز کاهش مشارکت آنان در سیاستگذاری و مدیریت صندوق نیز میشود؛ یعنی به همان امکانهای کمرنگ سهجانبهگرایی نیز آسیب میزند. این ارتباط متقابلِ کاهش مشارکت مالی و کاهش مشارکت در حکمرانی را، بهوضوح در تبصرههای دیگری از این لایحه میبینیم، بهویژه در تبصرههای ۴، ۶، ۵ و ۱۱.
ترکیب هیئتامنا، هیئتمدیره و هیئتنظارت سازمان تأمیناجتماعی، بر اساس اصول بیمههای اجتماعی، رهنمودهای ایسا و سازمانهای بینالمللیِ دیگر، میبایستی منعکسکنندۀ حضور مؤثر بیمهشدگان در تعیین سرنوشت صندوقی باشد که خودشان آن را تأمینمالی کردهاند. دقت داشته باشیم که حقبیمههای سهم کارگر و کارفرما، هر دو جزئی از کل هزینۀ کارفرما برای بهکارگیری نیروی کار هستند و در ادبیات این حوزه «دستمزد اجتماعی بهتأخیرافتاده» (Deferred Social Wage) نامیده میشوند. پس منابعی که در نهاد بیمهای انباشت بهشکل نقدی، اعتبار، یا دارایی انباشت میشود، در هر صورت، حقی است که بیمهپردازان آن را کسب کردهاند(ولو بازپرداختش در قالب مشخصی باشد). از آنجایی که صندوق با مشارکت آنها ساخته میشود، باید با مشارکت آنها نیز سیاستگذاری و مدیریت شود. اصل سهجانبهگرایی به همین دلیل مطرح شده که مشارکت بیمهشدگان را در حکمرانی و مدیریت صندوقها تضمین کند. با این حال در ایران، طی تحولات مدام در اساسنامۀ سازمان و قوانین و مقررات دیگر، و در پرتو محدودیتهای فعالیت تشکلی، شاهد جریان کمرنگ و بیرمقی از چنین مشارکتی هستیم و تبصرههای بالا قصد دارند همین جریان را هم بند بیاورند.
تبصرۀ ۴ حضور دولت و مجلس را در هیئت امنا تقویت میکند، سپس تبصرۀ ۵ چرخۀ قانونیِ لازم برای تصویب اصلاحات سنجهای را دور میزند و میگوید پیشنهاددادن هیئتامنا(که در کنترل خود دولت است) و تصویب هیئتوزیران برای نهایی شدن اصلاحات کافی است. یعنی دولت به دولت پیشنهاد میدهد که چگونه نظامِ بیمهایِ متعلق به کارگران تغییر کند! در تبصرۀ ۶ باید مشخصتر گفته میشد که «ادغام منابع مالی و اداری بخش درمان این دو سازمان در یک صندوق واحد» بهمعنای تشکیل یک صندوق مستقل از سازمان تأمین اجتماعی است، یا زیر نظر آن؟ به هر روی این ادغام با اصول یادشده ناهمخوان است: منابع مالیِ حاصل از نُهبیستوهفتم سهم درمان، حق مکتسب و مایملک مشاع بیمهشدگان است، و با منابع مالی سازمان بیمۀ سلامت تفاوت ماهوی دارد.
باید افزود که، گذشته از اینکه هیئتنظارت سازمان تأمین اجتماعی از لحاظ عملکرد و نوع انتخاب اعضا در سالهای گذشته چه وضعیت قابلنقدی داشته است و ضرورت سهجانبهشدن و کارآمدسازیِ آن آشکار است، تبصرۀ ۱۱ بهجای حل مسئله، صورتمسئله را پاک کرده است، این در حالی است که تفکیک کلاسیک مدیریت از نظارت، بهاندازۀ تفکیک قوا قابلدفاع و دارای اهمیت است و مانع از پاسخگو نبودن هیئتمدیره میشود. لزوم نظارت بر منابع بیمهشدگان مورد تأکید نهادهای بینالمللی مرتبط از جمله ISSA و ILO قرار دارد.
تبصرۀ 12 نیز، تبصرۀ نهایی و تیر خلاصی بر پیکرۀ نظام بیمۀ اجتماعی ایران است، زیرا برخلاف هرآنچه گفته شد، داراییهای سازمان تأمین اجتماعی را، که بیمهشدگان حق تملک بر آن را طی مشارکت خود کسب کردهاند، به دولت منتقل میکند. دولتهای گوناگون، با گرایشهای سیاسیِ مختلف و متحدان استراتژیک مختلفی که دارند، و نیز با توجه به اینکه تا همین حالا هم شستا و دیگر داراییهای بیمهشدگان از دستاندازی آنان در امان نبوده است، نه حق و نه توان مدیریت صحیح این داراییها را دارند.
جمعبندی و بحث
لایحه دارای ناسازگاریها و مسکوتماندگیهای درونی است. برخی از تبصرهها با اهداف یا با یکدیگر مغایرند؛ برای نمونه از یکسو صحبت از کاهش ساختارهای موازی است و از سوی دیگر کارکرد دریافت حقبیمه بین دو ساختار(سازمان تأمین اجتماعی و سازمان امور مالیاتی) توزیع میشود. یا لایحه بیشتر بر صندوق تأمین اجتماعی متمرکز شده و در بسیاری بندها راجع به صندوقهای دیگر سکوت کرده است. برای تحقق برخی از اهداف هیچ راهکاری پیشنهاد نشده است؛ مثلاً مشخص نیست که این لایحه چطور میخواهد به بهبود عدالت بیننسلی در بیمههای اجتماعی کمک کند. افزون براین مادهواحده مدعی «رعایت سیاستهای کلی نظام و اسناد بالادستی، به ویژه سیاستهای کلی تأمین اجتماعی» است، اما طبق سیاستهای کلی یادشده، نظام تأمیناجتماعی باید بهطور چندلایه و جامع طراحی شود، منابع بیننسلی حفظ شود و قواعد بیمهای رعایت گردد. در این لایحه امرِ خطیر و ضروریِ ساماندهی به لایۀ حمایتی و سازمانها و نهادهای فعال در آن، بهکلی مسکوت مانده و تنها به بازطراحی ناقص و سؤالبرانگیزِ لایۀ بیمهای پرداخته شده است، در حالی که باید این دو لایه بهطور مکمل بازطراحی شوند و اتفاقاً تأمین مالیِ مالیاتی به سبک بوریجی مختص لایۀ حمایتی است. لایحه بهجای بازطراحی ایندولایه بهطور مکمل، سراغ درهمآمیختن آنها رفته است. لایحه دارای تناقضهای مهمی با اصول بیمههای اجتماعی و گایدلاینهای ISSA و ILO است. از آن جمله میتوان به آسیبرسانی به سهجانبهگرایی، استقلال صندوق بیمهای، نقض حقوق مکتسب بیمهشدگان، سیاسیکردنِ حکمرانی صندوقها، زدودن تفکیک مدیریت از نظارت و… اشاره کرد.
قابلانکار نیست که صندوقهای بیمهای، بهویژه بزرگترین صندوق یعنی سازمان تأمین اجتماعی، با چالش مالی جدیای روبهرو است. در جهان، معضل ناترازی معمولاً پس از تحولات جمعیت و طولعمر و اقتصاد، بالاخره گریبانگیر تمامی نظامهای DBمیشود، با این حال میتوان به جد از این گزاره دفاع کرد که بخش عمدهای از ناترازی مالی کنونی سازمان تأمین اجتماعی، نه بهدلیل تحولات یادشده، که بهدلیل عواملی دولتساخته بوده است؛ عوامل آشنایی همچون تسویهنشدن بدهیهای دولت، تهاتر ناعادلانۀ بخشی از بدهیهای سابق با شرکتهای زیانده، مداخله و آسیبرسانی به نظام مدیریت سرمایهگذاری سازمان، و حتی نقض استقلال اداری سازمان(و گماشتن اجباری نیروی انسانی غیرمتخصص از سطوح مدیریت کلان تا کارشناسی در سازمان). اما حتی اگر این فرض محال را بپذیریم که ریشه اصلی ناترازیها به رویکردها و عملکردهای آسیبزای دولت و حاکمیت برنمیگردد، باز هم حتی از این نمیتوان دفاع کرد که لایحه راهکارهای اصلاحی رایج در جهان را بهخوبی درک و بهدرستی پیشنهاد داده است. راهکارهای اصلاحی رایج جهانی در سه گروه کلی قابل دستهبندی هستند: سنجهای، ساختاری و سیستمی.
در اصلاحات سنجهای، سنجههای(پارامترهای) محاسبات آکچوئریک مانند نرخ حق بیمه، مبنای محاسبه مستمری (سالها و حقوق و دستمزد مشمول کسور)، و سن و سابقۀ بازنشستگی را تغییر میدهند تا درآمدهای صندوق افزایش و هزینههای آن کاهش یابد. در این لایحه بهجای تغییر نرخ حقبیمه، بر تغییر سهم حقبیمه تمرکز شده است، بهطوری که نرخ کلی ثابت میماند! گویا برخلاف ادعای مادهواحده، کاهش ناترازی صندوق تأمین اجتماعی در کانون توجه لایحه نبوده، و در اصل کاهش هزینههای کارفرمایان مدنظر بوده است! طراحان نمیتوانند مدعی شوند که با این تغییر سهم، میخواستهاند به تسهیل وصول نقدی درآمدهای سازمان کمک کنند، زیرا در عمل برعکس خواهد شد و وصولهای نقدی از کارفرمایان به پرداختیهای مشکوکالوصولِ دولت(درآمدهای تعهدی) تبدیل خواهد شد!
در اصلاحات ساختاری، ساختار سیاستگذاری و مدیریت صندوقها تغییر میکند تا کارآمدتر، پاسخگوتر، سهجانبهتر و… شوند. در این لایحه شاهد نوعی تغییر ساختاری هستیم نه اصلاح ساختاری، زیرا تغییرات مدنظر نه مترقی، بلکه قهقرایی است: سهجانبهگرایی هیئتامنا را تضعیف میکند که خودبهخود باعث پاسخگویی کمتر به بیمهشدگان میشود و با حذف هیئتنظارت، از پاسخگویی هیئتمدیره میکاهد.
در اصلاحات سیستمی معمولاً یا لایۀ بیمهای نظام تأمین اجتماعی از DB تغییر کرده و به نظامهای دیگر مانند DC یا NDC تبدیل میگردد و یا اینکه در ارتباطی جدید و مکمل با لایۀ حمایتی نظام تأمین اجتماعی قرار میگیرد. این لایحه بر نوعی اصلاحات سیستمی هم متمرکز است: شبیه یک دستگاه مخلوطکن، نظام بیسمارکیِ مشارکتمحورِ سازمان تأمین اجتماعی را با نوعی نظام بوریجی مالیاتمحور «مخلوط» میکند. در نظر داشته باشیم که در یک نظام رفاه و تأمین اجتماعی، شهروندان از دو نوع حق برخوردارند: حقوق بنیادین(Basic Rights) و حقوق مکتسب(Earned Rights). حقوق بنیادین ناظر است بر حق دسترسی به حداقل استانداردهای زندگی که در اینجا شامل حداقل درآمد و حداقل سلامت است. حقوق مکتسب نیز ناظر است بر حق دسترسی به تمام ارزشهایی که خود شهروندان تولید کردهاند، مثلاً اگر کسی کار کند، دستمزد او ارزشی است که تولید و کسب کرده است. منابع مالی برای دسترسی شهروندان به حقوق بنیادین، از طریق مالیاتگیری و صرف سایر منابع عمومی(مانند درآمدهای نفتی) تأمین میشود و نظام بوریجی یا لایۀ حمایتی نظام تأمیناجتماعی را میسازد؛ مانند آنچه در سازمان بهزیستی کشور رخ میدهد. اما نظام بیسمارکی یا لایۀ بیمهای نظام تأمین اجتماعی مبتنی بر حقوق مکتسب است؛ درواقع حقبیمهها بخشی از دستمزدند که پرداخت آن اجباراً بهتأخیر میافتد تا در تجمیع با حقبیمههای دیگران امکان برخورداری از خدماتی مانند مقرری ایام بیماری یا درمان را در دورۀ اشتغال و خدماتی مانند مستمری را در دورۀ پسااشتغال فراهم کند.
این دو حق ریشۀ متفاوتی دارند، حقوق بنیادین در هر صورت نصیب تمام شهروندانِ نیازمند میشود، ولی حقوق مکتسب را باید خود شهروندان با کار و تلاش و درآمدزایی به دست بیاورند. این دو حق را نمیتوان با هم «مخلوط» کرد. ولی میتوان آنها را در ارتباطی ارگانیک و مکمل با هم «ترکیب» و در خدمت بهبود رفاه کلی جامعه قرار داد. برای ترکیب ارگانیک و مکمل لایۀ حمایتی و لایۀ بیمهای در قالب یک نظام چندلایه، میبایستی تمایز منابع و خدماتدهی آنها حفظ گردد، اما هر شهروندی که از اشتغال و درآمدزایی ناتوان باشد یا ناتوان بشود(چه بهطور دائم مانند توانجویان یا سالمندان فاقد بیمه یا ازکارافتادگان فاقد بیمه و چه بهطور موقت مانند بیکاران غیر مشمول بیمۀ بیکاری) و از وسع لازم برخوردار نباشد، مورد پوشش لایۀ حمایتی قرار بگیرد. حتی شاغلین بیمهشدهای که بهدلیل کاهش ارزش پول ملی و افزایش تورم فقیر میشوند(پدیدۀ شاغلان فقیر و بازنشستگان فقیر در ایران) میتوانند بهجز خدماتی که از لایۀ بیمهای میگیرند، از لایۀ حمایتی کمکهزینه و یارانۀ هدفمند و خدمات درمانی افزوده دریافت کنند(شکل ضعیفی از آن را همین حالا هم بهشکل یارانۀ نقدی و سبد کالا داریم). متأسفانه لایحه با چنین منطقی طراحی نشده است. اما دستکم نشاندهندۀ نیاز به اصلاحات سیستمی در چنین مسیری است؛ آن هم بهگونهای که بر اساس مطالعات علمی، آسیبشناسیها و نیازسنجیها و بدون تعجیل تقنینی رخ دهد و بتواند با تجمیع منابع مالی و انسانی و داراییهای سازمانها و نهادهای فعال در لایۀ حمایتی، بهسوی تأسیس یک سازمان واحد و یکپارچه در لایۀ حمایتی حرکت کند که تمامی یارانهها و کمکهای حمایتی را در پیوندی ارگانیک با لایۀ بیمهای سامانهی کند.
پرسش ابتدایی را دوباره مطرح کنیم: بدون اسناد پشتیبان و مطالعات علمیای که ابعاد گوناگونی همچون مناسبات اقتصادی، بازار کار، سیاستهای مالی، سیاستهای درمانی، تقاضای کل و… را بررسی کرده باشد، «تقنین تعجیلی» برای اصلاح قانون تأمین اجتماعی و نظام بیمهای، چه تفاوتی با «عملهای جراحی غیرضروری و صوری» خواهد داشت؟
* تصویر نخست اثر Ben Shahn است.
نویسندگان
