فراخوان جایزه دیتاژورنالیسم دقیقه 1403 بزودی

چرا در ایران استقلال قضایی شکل نگرفته؟

cover5

در ایران هنوز نتوانسته‌ایم به شکل مطلوبی از «استقلال قضایی» دست یابیم. نه تنها در این مورد ناکام بوده‌ایم، بلکه هنوز قادر نشده‌ایم علتِ ناکامی‌مان را به دقت فهم کنیم. چرا سیاستمداران در برخی کشورها تصمیم می‌گیرند به استقلال قضایی احترام بگذارند اما در برخی کشورها چنین اراده‌ای به وجود نیامده است؟

این مقاله با مرور تغییرات شاخص‌های استقلال قضایی در ایران، از بحث‌های رایجِ قانونگرایانه فراتر می‌رود و با معرفی مدلی به نام «بیمۀ راهبردی» توضیحاتی درباره ریشه‌های استقلال قضایی و عوامل ناکامی آن در کشور ارائه می‌کند.

بر اساس این رویکرد، دادگستریِ مستقل در کشورهایی به وجود می‌آید که فضای سیاست در آنها رقابتی باشد. اگر صاحب‌منصبان معتقد باشند برای مدت طولانی قدرت را در دست خواهند داشت، احتمالاً از دادگاه‌های نسبتاً وابسته حمایت می‌کنند. در نبود رقابت سیاسی، امید چندانی برای شکل‌گیریِ استقلال قضایی وجود ندارد. از این حیث، استقلال قضایی بیش از آنکه نتیجه محتوای قوانین باشد، محصول سیاست است.

این فهم از استقلال نهادها به ما کمک می‌کند تا علاوه بر قوه قضاییه، وضعیت نهادهای دیگری مثل کانون وکلا، دانشگاه و رسانه را نیز بهتر درک کنیم و به تصویری از وضعیت مطلوب آن‌ها دست یابیم.

درک تاریخی ما از استقلال قضایی

«هرگاه کسی مرا ناظمِ ایران قرار می‌داد من وزارت عدلیه را برای خود اختیار و انتخاب می‌کردم. شرط اوّل عدلیه پس از علم، جرأت و استقلالِ رأی است».[۱] این جمله‌ها را میرزا ملکم خان ناظم‌الدوله پیش از انقلاب مشروطه گفته است. ملکم خان وقتی به آبادیِ ایران می‌اندیشید، سهم مهمی برای دستگاه قضا در نظر می‌گرفت. به گفته‌ی او، «باید بیش از همه بر ترتیب اوضاع عدلیه همت گماشت؛ زیرا که آبادیِ ملک و قدرت دولت و استقلال سلطنت مبنی بر همین اساسِ عدلیه است».[۲] تأکید ملکم خان بر «استقلالِ رأی» نشان می‌دهد او فهمی مشخص و در خور توجه از استقلال قضایی به عنوان نوعی پیش‌نیاز برای نظم و آبادانی کشور داشت.

این تبیین اگرچه ما را به خوبی متوجه نقش محوری استقلال قضایی در توسعه کشور می‌کند، اما اتکا به آن در روزگار حاضر چقدر راهگشاست؟

در عصر مشروطه، ایرانیان آینده‌ی کشورشان را به شیوه‌ای نو تخیل کردند. در این تخیلِ سیاسیِ جدید، «عدلیه» و استقلال آن سهم مهمی داشت. با این همه پس از گذشت بیش از یک قرن، هنوز «استقلال قضایی» یک مسئله‌ی حل‌نشده است. در این مدت سیاستمداران به استفاده از دادگاه‌ها برای پیشبُرد اهداف و منافعشان مبادرت ورزیده‌اند. پس از انقلاب مشروطه، به ویژه از عصر پهلویِ اوّل به این سو، تلاش‌های مهمی برای مدرن‌سازی دستگاه قضا صورت گرفت. در دوره‌ی رضاشاه، علی اکبر خان داور با تواناییِ چشمگیرش اصلاحاتی مهم در عدلیه رقم زد. با این حال، برای داور «عدلیه‌ی مدرن» لزوماً به معنای «عدلیه‌ی مستقل» نبود. او عامدانه اصلاحاتش را به شیوه‌ای طراحی کرد که فضای کافی برای نقض استقلال قضایی باقی بماند. داور تهمیدی اندیشید که وزیر عدلیه – برخلاف ظاهر متمم قانون اساسی مشروطه – صلاحیت داشته باشد محل مأموریت قضات را تغییر دهد.[۳] اختیار جابجایی قاضی به این معناست که اگر نظر وزیر عدلیه مراعات نمی‌شد، وزیر می‌توانست او را از آن شعبه بردارد و به جایش قاضیِ همسو بگمارد. این دقیقاً به معنای تسلط قوه‌ی مجریه بر دستگاه قضا است و به وضوح استقلال قضایی را نقض می‌کند. البته که عجیب نیست «نظمِ شاهی» با استقلال قضایی کنار نیاید و همواره فضایی را برای مداخله‌ در امور قضایی حفظ کند. به هر روی، اگر به حافظه‌ی ملّی رجوع کنیم، در عصر پس از مشروطه موارد بسیاری را به یاد می‌آوریم که نهاد دادگاهِ مدرن به مثابه‌ی ابزاری سیاسی برای سرکوب به کار رفته است.

پرسش اصلی

پرسشِ این مقاله این است: چرا در ایران استقلالِ قضایی شکل نگرفته است؟ برای اینکه به پاسخِ این پرسش نزدیک شویم، لازم است درباره شرایطِ امکانِ استقلال قضایی تأمل کنیم. تحت چه شرایطِ تاریخی-سیاسی یک نظام حقوقی می‌تواند عملاً به قوه‌ی قضائیه‌ی مستقل و استقلال قضایی دست یابد؟ در چارچوب‌های نظری متنوعی می‌توان درباره این پرسش تأمل کرد. در این میان، مقاله‌ی پیش‌رو از منظرِ مطالعاتِ «حقوق و سیاست»[۴] به مسئله می‌نگرد. این مطالعات با استفاده از مفاهیم و نظریه‌ها در علم سیاست به بررسی نهادها و امور حقوقی می‌پردازند.

در مطالعات «حقوق و سیاست» تاکنون نظریه‌ها و مدل‌های مختلفی درباره‌ی دستگاه قضا پرورانده شده که مهم‌ترینِ آنها چه بسا توضیح استقلال قضایی بر اساسِ «مدل بیمه» باشد. مدل بیمه در کل بینش مهمی درباره‌ی مسئله‌ی استقلال قضایی در ایران پیش می‌گذارد، هرچند گرایش به آن به معنی انکار اهمیت دیگر رویکردها و مدل‌ها و نظریه‌ها نیست. در این مقاله این مدل را نسبتاً به تفصیل مرور می‌کنیم. در پایانِ متن پیشنهاد می‌کنم برای توضیح عدم استقلالِ دیگر نهادها-مانند کانون وکلا، دانشگاه و رسانه- نیز چه بسا بتوانیم به ایده‌های برآمده از این مدل متوسل شویم. اما پیش از هرچه لازم است مفهومِ «استقلال قضایی» تا حد لازم روشن شود.

در این نوشتار در سه بخش به مسئله استقلال قضایی پرداخته خواهد شد:

  1. استقلال قضایی ایران در آیینه آمار
  2. رویکردِ بیمه‌محور به استقلال قضایی
  3. درس‌هایی برای دیگر نهادها (بحث و جمع‌بندی)

۱ - استقلالِ قضایی ایران در آیینه آمار

«استقلالِ قضایی»[۵] مفهومی پیچیده است با طیفی از معناها و کاربردهای متنوع، تا آنجا که برخی نوشته‌اند «آشفتگی در تعریف استقلال قضایی را نمی‌توان رفع کرد».[۶] با این همه، فارغ از پیچیدگی‌ها، یک تعریف ساده برای پیشبرد بحث ما کفایت می‌کند: «استقلالِ قضایی یعنی تواناییِ دادگاه در اتخاذِ تصمیم‌هایی که تحت تأثیر فشار سیاسی قرار نگرفته باشد».[۷] این تعریف، جامع نیست و حتی از جهاتی نقص دارد. اما به ویژه از این جهت به کار ما می‌آید که وجه سیاسیِ استقلال را برجسته می‌کند. «استقلال قضایی» از ارکان دادرسی عادلانه است و به رغم همه‌ی ابهام‌هایش می‌تواند فضایی برای مقاومت در برابر سرکوبگریِ نظام‌مند به وجود آورد. دادگاه مستقل و بی‌طرف، مانعی جدی برای حکمرانانی است که می‌خواهند به واسطۀ «دادرسی»، اراده‌ی خود را بر مردم تحمیل کنند و از طریق «دادرسی» به سرکوب مبادرت ورزند. به عبارت دیگر، استقلال قضایی شرایطی را برای قاضی مهیا می‌کند که در برابر صاحبان قدرت بایستد و اجازه ندهد که به جای قانون، اراده‌ی آنان نتیجه‌ی دادرسی را تعیین کند.

وضعیت ایران از حیث استقلال قضایی چگونه است؟

وضعیت استقلال قضایی در ایران به صورت تجربی از دو منظرِ گزارش‌های بین‌المللی و پژوهش‌های داخلی قابل بررسی است که در ادامه به اختصار نمونه‌ای از هر کدام آورده خواهد شد.

ارزیابی استقلال قضایی ایران در منابع بین‌المللی

در میان منابع بین‌المللی، برای نمونه «گزارش رقابت‌پذیریِ جهانی»[۸] که هر سال توسط مجمع جهانی اقتصاد[۹] منتشر می‌شود از جمله به سنجش «استقلال قضایی» در کشورهای مختلف می‌پردازد. این گزارش در سطح جهانی – از جمله توسط بانک جهانی – بسیار مورد استناد قرار می‌گیرد و در ایران هم کاملاً شناخته‌شده است.[۱۰] از حیث روش‌شناسی، در آن هم آمارهای منتشرشده توسط سازمان‌های بین‌المللی بررسی و تجمیع می‌شود و هم در موارد لازم مجمع جهانی اقتصاد به اجرای پیمایش مبادرت می‌ورزد و نتایج آن را در گزارش می‌آورد.[۱۱] به عنوان نمونه در پیمایش انجام‌شده در سال ۲۰۱۹، نگرش ۱۶۹۳۶ نفر از فعالان بازار از ۱۳۹ کشور مختلف را به دست آورده که در این میان ۱۰۸ نفر در ایران فعال بوده‌اند. پرسش‌نامه شامل ۷۸ پرسش بوده و از پاسخ‌دهندگان خواسته شده تا ارزیابی‌شان را در هر مورد با نسبت دادن یک عدد از ۱ (بدترین وضع) تا ۷ (بهترین وضع) بیان کنند.[۱۲] از قضا پیمایش حاوی این پرسش درباره‌ی «استقلال قضایی» نیز بوده است: «در کشور شما، نظام قضایی چقدر از تأثیر حکومت، اشخاص یا شرکت‌ها مستقل است؟ [۱= کاملاً غیرمستقل؛ ۷= کاملاً مستقل].[۱۳]

سال رتبه تعداد کشورهای حاضر در رتبه‌بندی رتبه در صد منبع
۲۰۱۰ ۶۵ ۱۳۹ ۴۷% +
۲۰۱۱ ۶۶ ۱۴۲ ۴۶% +
۲۰۱۲ ۶۳ ۱۴۴ ۴۴% +
۲۰۱۳ ۷۳ ۱۴۸ ۴۹% +
۲۰۱۴ ۸۹ ۱۴۴ ۶۲% +
۲۰۱۵ ۸۰ ۱۴۰ ۵۷% +
۲۰۱۶ ۹۱ ۱۳۸ ۶۶% +
۲۰۱۷ ۸۱ ۱۳۷ ۵۹% +
۲۰۱۸ ۸۶ ۱۴۰ ۶۱% +
۲۰۱۹ ۹۷ ۱۴۱ ۶۹% +

بر اساس «گزارش رقابت‌پذیریِ جهانی»  سال ۲۰۱۹، ایران از حیث «استقلال قضایی» در میان ۱۴۱ کشور در رتبه‌ی ۹۷ قرار گرفته که به هیچ روی مطلوب نیست. این در حالی است که ایران در سال ۲۰۱۰ در میان ۱۳۹ کشور در جایگاه ۶۵ قرار داشت. در نتیجه، طبق گزارش مذکور، در طول یک دهه وضع ما از حیث استقلال قضایی بدتر هم شده است. در گزارش سال ۲۰۱۹، فنلاند از بهترین سطح استقلال قضایی بهره می‌برد. بدترین کشور از این حیث، ونزوئلا است که در رتبه‌ی ۱۴۱ قرار دارد. در میان همسایگانِ ایران و کشورهای منطقه، طبق این گزارش کشورهای عربی-به غیر از یمن که در جایگاه ۱۲۱ قرار دارد- عمدتاً در قیاس با ایران جایگاه بهتری دارند. رتبه‌ی ترکیه، ۱۰۴ است که از ایران پایین‌تر است. تصویری که این گزارش از وضع ایران ترسیم می‌کند، چندان تناسبی ندارد با کشوری که روشنفکرانش حدود ۱۵۰ سال قبل از اهمیت استقلال قضایی سخن گفته‌اند.

ارزیابی استقلال قضایی ایران در منابع داخلی

در سال ۱۳۹۰، پژوهشی تجربی در مورد استقلال قضایی در امور کیفری صورت گرفته است.[۱۴] پرسش‌نامه‌ای شامل ۴۲ پرسش در اختیار چهارصد تن از قضات کیفریِ هفت استان قرار داده شد و فقط ۲۵% قضات مذکور به پرسش‌ها پاسخ دادند. یکی از یافته‌های آن پژوهش را در ادامه می‌آورم.

در مورد استقلال ‌سازمانی، از قضات پرسیده شد: «آیا تاکنون با دخالت سایر قوای حکومتی در وظایف قضایی خویش مواجه شده‌اید؟». گزینه‌های پیش‌روی پرسش‌شوندگان اینها بود: خیلی زیاد؛ زیاد؛ متوسط؛ کم؛ و اصلاً. در میان پاسخ‌دهندگان تنها ۲۶.۱% ذکر کردند که «اصلاً» با مداخله‌ی سایر قوای حکومتی مواجه نشده‌اند، و باقی آنها دخالت سایر قوا را در سطوح مختلف تصدیق کردند (خیلی زیاد: ۳.۳%؛ زیاد:۷.۸ درصد؛ متوسط: ۹.۱۰%؛ و کم:۷.۴۶%).

در مورد باقی ابعاد استقلال قضایی نیز این پژوهش داده‌های جالب دارد. طبق این پژوهش از نظر قاضیان کشور نیز وضع ما از حیث استقلال قضایی مطلوب نیست. به ویژه دقت کنید اینکه تنها ۲۵% قاضیان به پرسش‌نامه پاسخ دادند خودش چه بسا روایتی مهم‌تر از داده‌های پژوهش پیش بگذارد. شاید یکی از توضیح‌های ممکن، و البته فقط یکی از آنها، این باشد که قاضیان حتی آنقدر حس استقلال نداشته‌اند که با آسودگی پرسش‌نامه را پُر کنند.

از آنجا که این تحقیق مربوط به بیش از دوازده سال قبل است و مطابق گزارش مجمع جهانی اقتصاد، استقلال قضایی ایران در ۱۲ سال گذشته تضعیف شده دور از ذهن نیست اگر همین سوال را در حال حاضر از قضات کشور بپرسیم با وضعیت نامطلوب‌تر از نتایج این پژوهش مواجه شویم.

به هر روی، پیداست که ما ایرانیان هنوز نتوانسته‌ایم تخیل سیاسیِ عصر مشروطه را به واقعیت تبدیل کنیم و زندگی‌مان را در جامعه‌ای با قوه‌ی قضائیه‌ی مستقل بگذرانیم.

* * *

در ادامه بر اساس یکی از نظریه‌های موجود در مطالعات سیاسیِ دستگاه قضا می‌کوشم ایده‌هایی در این مورد پیش بگذارم که چرا ما ایرانیان در طول این بیش از  یک قرن به استقلال قضایی دست نیافته‌ایم.

۲ - رویکردِ بیمه‌محور به استقلال قضایی

برای توضیح رویکردِ بیمه‌محور به استقلال قضایی، ابتدا باید قبل از هر چیز سؤالِ مناسب را بپرسیم. به این منظور مفید است به مقایسه‌ی ایران با یکی از کشورهایی بپردازیم که از حیث استقلال قضایی در وضع مطلوب‌تر به سر می‌برند. برای مثال، ایران را با یکی از کشورهای دارای استقلال قضایی بیشتر مثل فنلاند یا نروژ مقایسه می‌کنیم. سؤالِ مناسب این است: چرا سیاستمدارانِ نروژ یا فنلاند تصمیم می‌گیرند به استقلال قوه‌ی قضائیه لطمه نزنند و راهبرد عدم مداخله در امور قضایی را برمی‌گزینند، اما سیاستمدارانِ ایران در امور قضایی مداخله می‌کنند؟ این پرسش ادامه‌ی مسیر را هموارتر می‌کند.

محدودیت رویکرد قانون‌گرایانه

پرسش بالا تاکنون به شیوه‌های مختلف پاسخ داده شده است. یکی از پاسخ‌ها برای توضیح تفاوت‌ها به «قانون» متوسل می‌شود. طبق این پاسخ اگرچه رهبران سیاسی در همه جا عمدتاً وسوسه می‌شوند استقلال قضایی را نقض کنند، اما در برخی از کشورها «قوانینِ خوب» مانع آنها می‌شود اما در برخی از کشورها سیاسیون برای تحقق خواسته‌های خود با مانع قانون روبرو نمی‌شوند. واضح است که قوانینِ خوب می‌توانند فضا را برای استقلال قضایی مساعدتر کنند. تقریباً تمام آثاری که درباره‌ی استقلال قضایی در ایران منتشر شده‌اند، به همین مباحث قانونی اختصاص یافته‌اند.  با این حال، پاسخِ قانونگرایانه محدودیت‌های جدی دارد.

برای فهم محدودیت‌های پاسخِ قانونگرایانه، تفکیک میانِ «استقلالِ قانونی»[۱۵] و «استقلالِ عملی»[۱۶] مفید است. مراد از «استقلالِ قانونی» قواعدی رسمی است که در متون قانونی برای تضمین استقلال قضایی پیش‌بینی شده است. در نظام حقوقی ایران، اصل ۱۶۴ قانون اساسی از مهمترین نمونه‌ها است که طبق آن «قاضی را نمی‌توان از مقامی که شاغل آن است بدون محاکمه و ثبوت جرم یا تخلفی که موجب انفصال است به طور موقت یا دائم منفصل کرد یا بدون رضای او محل خدمت یا سمتش را تغییر داد مگر به اقتضای مصلحت جامعه با تصمیم رئیس قوه قضاییه پس از مشورت با رئیس دیوان عالی کشور و دادستان کل». همان‌طور که در سند مهم مصوب سازمان ملل با نام «اصول بنیادین استقلال قوه‌ی قضائیه»[۱۷] (۱۹۸۵) ذکر شده، بسیار اهمیت دارد که استقلال قضایی در قانون اساسی و دیگر قوانین تضمین شود و مقرراتی دقیق درباره‌ تفکیک قوا، امنیت شغلی قاضیان، روش گزینش و ارتقاء و نظارت بر قضات به تصویب برسد. به رغم اهمیت تمهید مقررات هنجاری، مسئله این است که «استقلال قانونی» همواره به «استقلالِ عملی» نمی‌انجامد. مراد از استقلال عملی، رفتار واقعیِ قوه‌ قضائیه و قاضیان است. صِرف تأکید بر استقلال در متونِ قانونی باعث نمی‌شود دستگاه قضا عملاً نیز مستقل باشد.

واقع این است که در ایران در سطح قانون اساسی چه در دوره مشروطه و چه دوره‌ فعلی، تضمیناتی مهم برای استقلال قضایی می‌یابیم. با این حال، به نظر نمی‌رسد ما ایرانیان بتوانیم با اصلاحِ قوانینِ مربوط به قضاوت، وضع‌مان را به طور اساسی بهبود بخشیم. اگر بدون توجهِ کافی به زمینه‌های مادیِ استقلال قضایی به بحث هنجاری بسنده کنیم، احتمالاً به نتیجه‌ی دلخواه نرسیم. فراتر از سطح قانونی به چیزی اساسی‌تر نیاز داریم و در ادامه پیشنهاد می‌کنم که این امر اساسی‌تر، همان امرِ سیاسی‌تر است.

نظر به ناکامیِ پاسخ قانونگرایانه، اکنون پاسخی بنیادی‌تر را می‌سنجیم: رهبران سیاسی در کشورهایی مثل فنلاند و نروژ که استقلال قضایی بیشتری دارند اصولاً در امور قضایی مداخله نمی‌کنند زیرا عدم دخالت را برای خود سودمند می‌یابند، اما در کشورهایی مثل ایران که استقلال قضایی کمتری دارند در امور قضایی مداخله می‌کنند زیرا دخالت را برای خود سودمند می‌یابند. این پاسخی است که یکی از نظریه‌های مهم، موسوم به «مدلِ بیمه»،[۱۸] پیش می‌گذارد و ماجرا را بر اساسِ «محاسبه‌ی فایده‌ی قابلِ انتظارِ»[۱۹] ناشی از دخالت در قوه‌ی قضائیه تحلیل می‌کند. طبق این پاسخ، «سیاست مهم است» و برای اینکه بتوانیم نهادهای مستقلی داشته باشیم لازم است به «منافع بالقوه‌ای» بنگریم که استقلال قضایی می‌تواند برای عاملان سیاسی مهیا کند.[۲۰]

فایده بلندمدت؛ هزینه کوتاه‌مدت

رویکرد بیمه، فضایی برای فهم این نکته مهیا می‌کند که چرا سیاستمداران تصمیم می‌گیرند به استقلال قضایی احترام بگذارند و در کار دادگاه‌ها مداخله نکنند. بر اساس این مدل، باید به زمینه‌ی سیاسی توجه کنیم و ببینیم فضای سیاست در یک کشور چقدر رقابتی است. یک نظام دموکراتیک را در نظر بگیرید که در آن مردم در یک فضای سیاسیِ رقابتی و از طریق انتخاباتِ آزاد، صاحب‌منصبانی مانند رئیس‌جمهور، نمایندگان و… را تعیین می‌کنند. در این فضا، فرض کنید که صاحب‌منصبِ سیاسی به محاسبه‌ی هزینه-فایده در این مورد دست می‌زند که آیا از قدرتش برای فشار بر دستگاه قضا استفاده کند یا استقلال قضایی را محترم بشمرد. هزینه دادگاه‌های مستقل برای او روشن است. قوه‌ی قضائیه‌ی مستقل قدرت او را محدود می‌کند و مراقب است تخطی از قانون رخ ندهد. به علاوه، در صورت استقلال قضایی او نمی‌تواند با سوءاستفاده از قدرتش بر دستگاه قضا فشار بیاورد و آن را برای تحقق خواسته‌های خود یا حزبش به کار بگیرد. پس سودِ کوتاه‌مدتِ او در این است که استقلال قضایی را نقض کند. اما در مقابل، احترام به استقلال قضایی برای او فوایدِ میان‌مدت و بلندمدت دارد.

از آنجا که فضای سیاسی علی‌الاصول رقابتی است، کاملاً محتمل است صاحب‌منصب سیاسی در آیندۀ قابلِ پیش‌بینی قدرت را به رقیب واگذار کند. زمانی که او از قدرت بیرون است و در اقلیت قرار دارد، وجود یک قدرتِ قضاییِ مستقل می‌تواند قدرت اکثریت را محدود کند و صاحب‌منصب سابق را از گزند آنان مصون بدارد. اگر تصمیمِ صاحب‌منصبان جدید حقوق سیاسیِ او را نقض کند، به اقلیت آسیب بزند یا با قوانین مغایرت داشته باشد، می‌تواند به مرجع قضایی مستقل شکایت برد و از جمله ابطال تصمیم را بخواهد. او طبیعتاً زمانی که قدرت را در اختیار داشت، خط‌مشی‌هایی را طراحی یا اجرا کرده است. قوه‌ی قضائیه‌ی مستقل تا حد مطلوبی تضمین می‌کند که مقامات بعدی به طور غیرقانونی آن خط‌مشی‌ها و اقدامات را بی‌اثر نسازند.

بنابراین، صاحب‌منصب سیاسی با پرهیز از تعرض به استقلال نهاد قضا، «بیمه‌ی راهبردی» می‌خرد و حقوق آتی خود را بیمه می‌کند. هزینه‌ای که برای این بیمه می‌پردازد، عبارت است از پذیرش محدودیت قدرت خود و به رسمیت‌شناختنِ استقلال قضایی. فایده‌ قابل انتظار این است که وقتی قدرت را از دست داد همچنان مرجع مستقلی وجود دارد که قدرتِ صاحب‌منصبان سیاسی را محدود کند.

در فضای رقابتی برای گروه‌های سیاسی عقلانی است که از سود کوتاه‌مدتِ ناشی از نقض استقلال قضایی بگذرند. رهبران سیاسی در فضای دموکراتیک روزی به «رهبرانِ سابق» تبدیل می‌شوند، و وجود قوه‌ قضائیه‌ی مستقل از جهات مختلف شرایط را برای پاسداری از دستاوردها و تضمین حقوق خود در آینده فراهم می‌کند.[۲۱]

برای توضیحِ دقیق‌ترِ این مدل، ترجمه‌ یکی از شارحان آن به نام براد اپرلی استاد علوم سیاسی دانشگاه بریتیش‌کلمبیا را ترجمه و نقل می‌کنم.

«بر اساس مدل بیمه، رهبران سیاسی در مورد ارزش دادگاه‌های مستقل به تحلیل هزینه-فایده مبادرت می‌ورزند و سودهای تضمین‌شدۀ میان‌مدت و بلندمدت خود را در برابر هزینه‌ی کوتاه‌مدت – یعنی قدرت دادگاه‌ها در محدود کردنِ رهبران سیاسی – ارزیابی می‌کنند. مؤلفه‌ی کلیدی که بر این تحلیل اثر می‌گذارد، رقابت‌پذیریِ محیط سیاسی است: در محیط‌های سیاسی که در آنها سطح رقابت انتخاباتی پایین است، زمانی که صاحبان قدرت آسوده‌خاطرند که در آینده منصب خود را حفظ کنند، هزینه‌های بالقوۀ دادگاه‌های مستقل در حال حاضر از فواید بالقوه‌ی آن در آینده سنگین‌تر می‌شود. نتیجه‌ی قابل پیش‌بینی، سطح پایین‌ترِ استقلال قضایی است. برعکس، در محیط‌های انتخاباتیِ به شدت رقابتی که در آنها صاحبان قدرت مطمئن نیستند که حفظ منصب انتخابی در آینده بپاید، هزینه‌های پرداخت‌شدنی در حال حاضر از فوایدی که پس از از ترک قدرت به دست می‌آید، سبک‌تر می‌شود. نتیجه‌ی قابل پیش‌بینی، سطح بالاتر استقلال قضایی – به مثابه بیمه در برابر ریسک منفی – است».[۲۲]

در چند دهه‌ی اخیر «مدل بیمه» به مثابه مهم‌ترین تبیین برای تحقق استقلال قضایی در فضای دموکراتیک به کار رفته است،[۲۳] اما کاربست این مدل در دیکتاتوری‌ها و نظام‌های اقتدارگرای غیردموکراتیک چه بینش‌هایی به دست می‌دهد؟ در این نظام‌ها از یک سو هزینه‌های از دست دادنِ قدرت چه بسا بسیار سنگین‌تر از نظیر آن در کشورهای دموکراتیک باشد. در این مورد به نمودار زیر بنگرید که در  یک مطالعه برای مقایسۀ سرنوشت رهبران سیاسی در نظام‌های دموکراتیک و خودکامه پس از ترک قدرت ترسیم شده است.

مقایسه سرنوشت رهبران سیاسی پس از ترک قدرت در دموکراسی‌ها و نظام‌های خودکامه [۲۴]: در رویکرد بیمه راهبردی صاحب‌منصب سیاسی به ویژه در نظام‌های دموکراتیک که شانس دچار شدن به سرنوشت‌های پرهزینه در آن کمتر است، با نظر به وضعیت خود در آینده تصمیم می‌گیرد هزینه پایبندی به حاکمیت قانون را بپردازد و از نفوذ خود برای اثرگذاری بر نظام قضایی استفاده نکند تا مرجع مستقلی برای دفاع از حقوق آتی‌اش پس از ترک قدرت وجود داشته باشد.

در نظامِ دموکراتیک اگر کسی قدرت را از دست بدهد، چه بسا نگران باشد خط‌مشی‌هایش پی گرفته نشود یا حقوق سیاسی‌اش نقض شود. در مقابل، یک دیکتاتور می‌داند که هزینه‌های از دست دادن قدرت برایش گران تمام می‌شود. علاوه بر تغییر خط‌مشی‌ها و نقض حقوق سیاسی، شاید اموالش مصادره شود و حتی به شدت مجازات ببیند. بنابراین احتمالاً  «دیکتاتورِ سابق» بودن،  تجربه‌ای مهیب باشد، بس دشوارتر از «رئیس‌جمهورِ سابق» بودن در کشور دموکراتیک. با وجود این، صِرف این هزینه‌های بیشتر باعث نمی‌شود دادگاه‌های مستقل در نظام اقتدارگرا استقرار یابد.

تحلیل مدل بیمه در نظام‌های غیردموکراتیک

کشوری را فرض کنید که در فضای سیاسی‌اش خبری از رقابت نیست و شخص یا گروهِ صاحب قدرت در آینده‌ی قابل پیش‌بینی همچنان قدرت را در دستان خود می‌بیند. در این صورت احتمالاً برای خود سودمند بیابد که از قوه‌ی قضائیه در مواردی همچون ابزاری برای تحقق خواسته‌هایش و سرکوب مخالفان استفاده کند. وقتی قدرت در دست او متمرکز است و به نظرش این تمرکز همچنان ادامه دارد، از انگیزۀ او برای رعایتِ استقلال قضایی کاسته می‌شود. در نتیجه وقتی افراد یا احزاب یا گروه‌های سیاسی تصور کنند برای مدتی نسبتا طولانی قدرت را در دست دارند، از دادگاه‌های نسبتاً وابسته حمایت می‌کنند. اگر صاحب قدرت آسوده خاطر باشد که در آینده نیز بی‌رقیب است، از این حیث دلیل ندارد محدودیت‌های ناشی از وجود دادگاه‌های مستقل را به طور اصولی بپذیرد و در نتیجه چندان امیدی برای ارتقاء استقلال قضایی وجود ندارد.[۲۵]

براد اپرلی رقابت سیاسی پایدار را لازمه حکومت قانون می‌داند و آن را این‌گونه صورت‌بندی می‌کند:

«بدونِ رقابتِ پایدار، بعید است تنظیماتِ نهادی خود به خود اجرا شود. در غیاب چنین رقابتی، نه آرمانِ هنجاریِ حکومت قانون و نه تلاش‌های بیرونی برای حمایت از آن نمی‌تواند تضمین کند که حکومتِ قانون از تهدید رها باشد».[۲۶]

باید دقت کرد که در بسیاری از نظام‌های اقتدارگرا نیز سطحی از رقابت سیاسی وجود دارد. تجربیاتی مثل  انقلاب‌های رنگی نشان می‌دهد که در رژیم اقتدارگرا نیز گاهی رهبران سیاسی ناگزیرند انتخابات را جدی بگیرند. اگر در این رژیم‌ها آینده برای رهبران سیاسی نامتعیّن باشد و آنان احتمال دهند که در انتخابات قدرت را ببازند، با توجه به هزینه‌های گاه مهیبِ این باخت – در قیاس با دموکراسی‌ها – چه بسا معقول باشد تحت شرایطی به میزانی به پاسداری از استقلال قضایی رو آورند.[۲۷]

خلاصه اینکه بر اساس رویکردِ «بیمه‌ی راهبردی» فضای سیاسیِ غیر رقابتی برای ظهور استقلال قضایی مهیا نیست. اگر فضای سیاسی رقابتی نباشد و صاحب‌منصبان در آینده‌ هم قدرت را در دست خود ببینند، استقلال قضایی به طور مطلوب شکل نمی‌گیرد. مدلِ «بیمه‌ی راهبردی» بینش‌های جالب و حتی مهمی پیش‌ می‌گذارد و در عصر ما از مهمترین مدل‌ها برای توضیح استقلال قضایی است.

مدل بیمه راهبردی علی‌رغم توفیق در فهم ریشه‌های استقلال قضایی از نقد مصون نمانده است. برای مثال گفته شده این رویکرد در شرح این در می‌ماند که «حکومتِ اکثریت، اگر صاحب اکثریتِ به حد کافی بزرگ در مجلس باشد، وقتی به قدرت بازگشت چرا پیمان را نشکند. تمایل اکثریتِ فعلی به پذیرشِ افق درازمدت، مستلزم چیزی است که به طور کافی در این تبیین‌ها مدل‌سازی نشده است».[۲۸] هرچند در پژوهش‌های اخیر – به گونه‌ای نسبتاً موفق – سعی شده این وجه نیز توضیح داده شود،[۲۹] از جهات دیگر هم باید دقت کرد که با یک مدل احتمالاً نتوان فهمی جامع از پدیدۀ پیچیده‌ی استقلال قضایی به دست آورد. لازم به ذکر است که «علت یگانه‌ای برای استقلال قضایی وجود ندارد که در همه زمان‌ها و مکان‌ها صدق کند. بدون تردید مؤلفه‌های دیگری – چه نظام‌مند یا غیر آن – نیز هستند که بر سطح استقلال قضایی داخل کشورها و میان آنها اثر بگذارند. در عوض، این مشارکتِ نظری [برآمده از رویکردِ بیمه] یک مؤلفه‌ی مهم را شناسایی کرده و آن را به عنوانِ یک پاسخِ مهم به مسئله‌ی اساسیِ مطالعات تطبیقیِ سیاسی درباره‌ی دستگاه قضا نظریه‌مند می‌سازد».[۳۰]

به ملکم‌خان برگردیم که برای آبادی ایران بر وجودِ دادگاه‌های مستقل و قدرتمند تأکید می‌کرد. اگر مدل بیمه درست باشد یعنی امری اساسی‌تر از عدلیه‌ نیز وجود دارد و لازم است با بازنگری در تشخیصِ ملکم‌خان، دریابیم که استقلال قضایی خودش محصول سیاست است. برخلاف نظر ملکم‌خان، اینکه وزیر عدلیه یا رئیس دستگاه قضا خوب و توانمند باشد لزوماً ایران را آباد نمی‌کند. بر این اساس، درست شدنِ ایران از طریق عدلیه ساده‌انگارانه به نظر می‌رسد. در مقابل، لازم است بر چیزی اساسی‌تر اصرار ورزیم: درست شدنِ سیاست، به معنای دموکراتیک شدن و رقابتی شدن فضای سیاسی. تمرکز قدرت در دست شاه یا حاکم، همراه با اطمینان از تداوم آن، فضایی مطلوب برای استقلال قضایی باقی نمی‌گذارد و کیستیِ رئیس عدلیه هم در این ماجرا تفاوتی اساسی رقم نمی‌زند.

۳ - درس‌هایی برای دیگر نهادها

«اقتدارگرایی در ایران دوزخی شده که هفت دریا را می‌آشامد و سیر نمی‌شود؛ نه تنها دانشگاه‌ها را قلمرو مستعمره خود کرده و استقلال نهادی دانشگاه‌ها و مراکز علمی را با سیاست‌های موجود زیر پا گذاشته است بلکه نهادهای علمی را ناکارآمد کرده و حوزه عمومی علم را از بین برده است»[۳۱]در این جمله‌ها مقصود فراستخواه، استادِ جامعه‌شناسی، به این اشاره می‌کند که در ایران قدرتِ حاکم استقلال دانشگاه را نقض کرده و دانشگاه را به شکل مستعمرۀ خود درآورده است.

می‌توانیم در توصیف بالا واژه‌ی «دانشگاه» را برداریم و به جای آن این واژه‌ها را بگذاریم: قوه‌ی قضائیه، کانون وکلا و رسانه‌. در این صورت، چیزی نظیر این جملات به دست می‌آید: «اقتدارگرایی در ایران استقلالِ قوۀ قضائیه/کانون وکلا/ بانک مرکزی/رسانه را نقض کرده و قوه‌ی قضائیه/کانون وکلا/بانک مرکزی/رسانه را به شکل مستعمرۀ خود درآورده است». به رغم این جایگزینی‌ها، باز هم جملات معنادارند. در هر جامعه‌ی بسامان لازم است این نهادها از استقلال بهره ببرند اما متأسفانه در کشورمان چنین نیست. نیاز به جستجوی چندانی نیست تا خبری از اِعمال ضمانت‌اجراهای کیفری یا انتظامی بر وکلا، روزنامه‌نگاران و دانشگاهیان و دخالت ناروا در امور وکالت و دانشگاه و رسانه بیابید.

در این متن کوشیدم نشان دهم چرا ما در ایران علی رغم برخی ضمانت‌های مندرج در قانون، همچنان از حیث استقلال قضایی در وضع مطلوب به سر نمی‌بریم. در نبودِ رقابت سیاسی، شرایط برای تحقق قوۀ قضائیۀ مستقل مهیا نیست و همین خاطر از تغییرات قانونی نیز به تنهایی کاری به بر نمی‌آید.  

 اگرچه تحلیل متن به استقلال قضایی محدود می‌شود – آن هم بیشتر در سطح طرح ایده و نه پژوهش تجربیِ جامع، اما حدس می‌زنم همین مدل برای توضیح عدم استقلال کانون وکلا، دانشگاه و رسانه نیز به میزانی به کار آید. اگر این حدس درست باشد، آنگاه می‌توانیم در پژوهش‌های دیگر از یافته‌های مهمی که در مطالعاتِ حقوقی دربارۀ استقلال قضایی وجود دارد برای شرح استقلال دیگر نهادهای اجتماعی هم بهره ببریم و این ایده را در آن قلمروها نیز بیازماییم. طبیعتاً تفاوت‌های مهم میان این نهادها برقرار است اما به نظرم این نباید چشم ما را بر سازوکارهایی بپوشاند که احتمالاً به شیوه‌ای مشابه از نهادهای اساسی در کشورمان استقلال زدوده‌اند. بحث درباره‌ی استقلال قضایی بسیار غنی و گسترده است و دیگر رشته‌ها هم چه بسا بتوانند از بینش‌های آن بهره برند. به عنوان یک نمونه‌ی مهم،  تصویب «لایحه‌ قانونیِ استقلالِ کانون وکلای دادگستری» توسط محمد مصدق را به یاد بیاورید. در نظمِ شاهی، قاعدتاً پادشاه که چندان انگیزه نداشت برای تضمینِ استقلال‌ِ نهادها – از قدرتِ خودش – عمل کند. در مقابل، کوشش برای «استقلالِ کانون وکلا» از محمد مصدق بیشتر برمی‌آمد که نه قدرت به او به ارث رسیده بود و نه تضمینی برای استمرار آن وجود داشت.

به رغم پیچیدگی‌ها، بینش برآمده از مدل بیمه همچنان به فهم ما از ماجرای عدم استقلال نهادهای اساسی در کشورمان غنا می‌بخشد. از منظر رویکردِ یادشده، وقتی صاحبانِ قدرت در آینده نیز رقیب جدی نداشته باشند و خود را بر مسند ببینند فضا برای شکل‌گیریِ استقلالِ کانون وکلا، دانشگاه، رسانه و دیگر نهادها نیز به طور اصولی مهیا نیست. او که قدرت را فعلاً و در آینده به طور متمرکز در دست دارد، چرا باید به طور اصولی استقلال این نهادها را پاس دارد؟ استقلال هر یک از این نهادها محدودیت‌های مهمی بر قدرت تحمیل می‌کند. اما در نظام‌های غیردموکراتیک، نه تنها قدرت به طور اصولی به این حدود تن نمی‌دهد، بلکه ممکن است فضایی برای رقابت سیاسی و احیای نهادها باقی نگذارد. اگر رقابت سیاسی تا این اندازه در ساخت نهادهای یک جامعه حائز اهمیت است، در شرایطی که «رقابت سیاسی» به نظر بسیار پرهزینه و دشوار می‌رسد، شاید یکی از راه‌های پیش روی جامعه برای تغییراتی اساسی از جنس آبادانی و توسعه پایدار، احیای «رقابت» در دیگر عرصه‌ها برای تسری یا تحمیل آن به «سیاست» باشد.  

منابع و پانویس

[۱]  آدمیت، فریدون؛ فکر آزادی و مقدمه نهضت مشروطیت، انتشارات سخن، ۱۳۴۰، ص ۱۴۰. زندیه، حسن؛ تحول نظام قضایی ایران در دوره پهلوی اول (عصر وزارت عدلیه علی اکبر داور (۱۳۱۲-۱۳۰۵))، رساله دکتری، دانشگاه شهید بهشتی، ۱۳۸۶، ص ۷۰.

[۲]  زندیه؛ تحول نظام قضایی ایران در دوره پهلوی اول، ص ۷۰.

[۳]  برای بررسی تفصیلی، رک: زندیه؛ تحول نظام قضایی ایران در دوره پهلوی اول، ص ۳۵۲-۳۴۴.

[۴] Law and Politics

[۵] judicial independence

[۶] Kornhauser LA. 2002. Is judicial independence a useful concept? See Charles Gardner Geyh, Judicial Independence as an Organizing Principle, 2014, p. 186

[۷] Clark, Tom; The Limits of Judicial Independence, Cambridge University Press, 2011, p.5.

[۸] The Global Competitiveness Report

[۹] World Economic Forum

[۱۰]  برای مثال به بحث درباره‌ی این گزارش در تحقیقاتِ مرکز پژوهش‌های مجلس بنگرید:

https://rc.majlis.ir/fa/report/show/1667066

[۱۱]  ضمیمه اول گزارش رقابت‌پذیری جهانی سال ۲۰۱۹ به بیان مسائل روش‌شناختی اختصاص دارد و از صفحه ۶۱۱ تا ۶۳۲ به این موضوع پرداخته است. رک:

World Economic Forum; The Global Competitiveness Report 2019, available at https://www3.weforum.org/docs/WEF_TheGlobalCompetitivenessReport2019.pdf

[۱۲]  ضمیمه دوم گزارش رقابت‌پذیری جهانی سال ۲۰۱۹ به بیان روش پیمایش اختصاص دارد و از صفحه ۶۳۳ تا ۶۳۹  به این موضوع پرداخته است.

[۱۳] The Global Competitiveness Report 2019, p. 615.

[۱۴]  قاسم کرامت، استقلال قضایی در حقوق کیفری ایران و اسناد بین‌المللی، رساله دکتری، دانشگاه تربیت مدرس، ۱۳۹۰.

[۱۵] de jure independence

[۱۶] de facto independence

[۱۷] Basic Principles on the Independence of the Judiciary

See: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/basic-principles-independence-judiciary

[۱۸] insurance model

[۱۹] expected utility calculation

[۲۰] Epperly; The Political Foundations of Judicial Independence in Dictatorship and Democracy, p. 169.

[۲۱]  برای مطالعه شرحی جامع، رک:

Epperly; The Political Foundations of Judicial Independence in Dictatorship and Democracy, Chapters 1 & 2.

[۲۲] Epperly, Brad; (Re)examining the Insurance Model of Judicial Independence across Democracies, Journal of Law and Courts, 2018, pp. 405-406.

درباره «مدل بیمه» انبوهی نوشته به زبان انگلیسی وجود دارد.

[۲۳] See, for example: Vanberg, Georg; Constitutional Courts in Comparative Perspective: A Theoretical

Assessment, Annual Review of Political Science, 18, 2015.

[۲۴] See: Epperly; The Political Foundations of Judicial Independence in Dictatorship and Democracy, p. 33.

[۲۵] See: Epperly; The Political Foundations of Judicial Independence in Dictatorship and Democracy, Ibid.

[۲۶] Epperly; The Political Foundations of Judicial Independence in Dictatorship and Democracy, p. 178.

[۲۷] See: Epperly; The Political Foundations of Judicial Independence in Dictatorship and Democracy, Ibid.

در برخی از نوشته‌ها استدلال شده که رقابت‌پذیریِ بیشتر در نظام‌های اقتدارگرا تحت شرایطی ممکن است -برخلاف مدل بیمه- از استقلال قضایی بکاهد. رک:

Wang, Yueduan; The More Authoritarian, the More Judicial Independence? The Paradox of Court Reforms in China and Russia, 22 U. Pa. J. Const. L. 529, 2020.

با این همه، در مهم‌ترین پژوهشی که درباره‌ی کاربست‌ مدل بیمه در نظام اقتدارگرا صورت گرفته این نتیجه به دست آمده که مؤلفه‌ی مهم «رقابت» است و هرجا رقابت سیاسی باشد چه در نظام اقتدارگرا یا دموکراتیک مدل بیمه برای توضیح استقلال قضایی به کار می‌آید. رک:

Epperly; The Political Foundations of Judicial Independence in Dictatorship and Democracy, Ibid.

[۲۸] Helmke, Gretchen and Frances Rosenbluth, Regimes and the Rule of Law: Judicial Independence in

Comparative Perspective, Annu. Rev. Polit. Sci. 12:345–۶۶, ۲۰۰۹, p. 12:345–۶۶.

[۲۹] Epperly; The Political Foundations of Judicial Independence in Dictatorship and Democracy, Ibid.

کار بسیار مهم این پژوهش از جمله این است که شواهد تجربی موید مدل بیمه مهیا کرده است.

[۳۰] Epperly; The Political Foundations of Judicial Independence in Dictatorship and Democracy, p. 176..

[۳۱] پایگاه اطلاع‌رسانی و خبری جماران ۱۸ تیر ۱۴۰۲ (+)

* طرح ابتدای مقاله: مریم رمضانخانی

نویسندگان

پژوهشگر حقوق کیفری و جرم‌شناسی

دیدگاه‌ها

یک پاسخ

  1. سلام استاد،
    مقاله عالی و مستند و علت یابی درست از موضوع مطروحه بود. دست مریزاد و ممنون از زحماتتون

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *