عدم توسعه نیروگاه‌ها متناسب با مصرف برق موجب ناترازی شد
چکیده: با وجود رشد بیش از ۴۵ درصدی پیک تقاضای برق طی سال‌های ۱۳۹۲ تا ۱۴۰۰، رشد ظرفیت نیروگاهی تنها برابر با ۲۱ درصد بود که موجب ناترازی شدید برق در سال‌های اخیر شده است. منع قانونی ورود دولت به نیروگاه‌سازی و کاهش تمایل بخش خصوصی برای توسعه نیروگاه به دلیل عدم انجام تعهدات وزارت نیرو از دلایل عدم توسعه نیروگاه‌ها متناسب با مصرف است. استفاده از ظرفیت‌های پیش‌بینی شده در «قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق» می‌تواند به خروج این صنعت از بحران کمک کند.
یکی از این مشکلاتی که منجر به ناترازی برق در سال‌های اخیر شده، عدم توسعه نیروگاه‌ها متناسب با مصرف برق است. در طی ۱۵ سال گذشته، رشد سالانه پیک مصرف برق به طور متوسط نزدیک به ۵ درصد بوده است. در دهه ۷۰ و ۸۰ تلاش شد با توجه به پیش‌بینی نیاز مصرفِ سال‌های آتی، برنامه‌ریزی‌های لازم جهت افزایش به موقع ظرفیت‌های نیروگاهی انجام شود.
در حالی که در دهه ۸۰ ظرفیت نیروگاهی سالانه به طور متوسط ۱۲.۵ درصد افزوده شد، در ۱۰ سال گذشته سالانه تنها ۳.۵ درصد به ظرفیت نامی نیروگاه‌های کشور اضافه شده است. لذا علی‌رغم رشد بیش از ۴۵ درصدی پیک تقاضای برق طی سال‌های ۱۳۹۲ تا ۱۴۰۰، رشد ظرفیت نیروگاهی تنها برابر با ۲۱ درصد بوده است.
با کاهش روند توسعه نیروگاه در کشور در دهه ۹۰ و از سال ۱۳۹۳ حداکثر برق تقاضای برق مورد نیاز با قدرت تأمین شده اختلاف پیدا کرد که باعث ایجاد ناترازی برق شد. این ناترازی تا پایان دهه ۹۰ تشدید شد و در سال ۱۴۰۰ به ۱۲ و سال ۱۴۰۱ به ۱۰ هزار مگاوات رسید.
منع قانونی ورود دولت به نیروگاه‌سازی و مالکیت نیروگاه و محدودیت منابع یکی از مواردی است که باعث کاهش رشد ظرفیت نیروگاهی است؛ مطابق نمودار زیر که حجم سرمایه‌گذاری دولتی در صنعت برق را نشان می‌دهد، حجم سرمایه‌گذاری دولتی در صنعت برق (بخصوص تولید) از آغاز دهه ۹۰ کاهش چشم‌گیری داشته است.
عدم انجام تعهدات وزارت نیرو و بی‌رغبتی بخش خصوصی برای ساخت نیروگاه
بی انگیزگی و ناتوانی بخش غیردولتی برای سرمایه‌گذاری جدید در ساخت نیروگاه یکی دیگر از عوامل عدم توسعه متناسب نیروگاه‌ها با مصرف برق است. عدم انجام به موقع تعهدات مالی وزارت نیرو در خرید تضمینی برق از نیروگاه‌های خصوصی موجب عدم امکان بازپرداخت وام صندوق توسعه ملی توسط سرمایه‌گذار شده است. اختلاف بین هزینه‌ها و درآمدهای وزارت نیرو و ایجاد ناترازی مالی علت این امر است.
در سال ۱۴۰۰ مجموع مطالبات صنعت برق از دولت به ۷۸۰ هزار میلیارد ریال رسید که علت اصلی آن مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و تمام شده برق است. بر اساس گزارش‌های سایت بازار برق ایران (IREMA) متوسط نرخ خرید هر کیلووات ساعت برق از نیروگاه‌ها در بازار عمده فروشی در سال ۱۴۰۰ حدود ۷۰ تومان بوده است و خرید برق از نیروگاه‌های تازه تأسیس براساس قراردادهای خرید تضمینی ECA با رقم بالاتری انجام می‌شود (حدود ۸۰۰ تومان) که هرچند سهم اندکی در تولید برق کنونی کشور دارند اما در محاسبه قیمت تمام شده، لحاظ می‌شوند.
۲۰ هزارمیلیارد تومان مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و تمام شده برق در سال ۱۴۰۰
بر اساس اظهار نظر مسئولان وقت وزارت نیرو، قیمت تمام شده برق با سوخت نیروگاهی، در سال ۱۴۰۰ برابر با ۲۱۵ تومان برای هر کیلووات ساعت بوده است که شامل هزینه انتقال و توزیع برق هم می‌شود، اما متوسط نرخ فروش برق در این سال ۱۴۷ تومان بوده است که نشان از اختلاف قیمت خرید و فروش و یارانه ۶۸ تومانی در هر کیلووات ساعت مصرف برق دارد و با توجه به کل فروش داخلی برق به میزان ۳۰۶ میلیارد کیلووات ساعت در آن سال، بیش از ۲۰ هزار میلیارد تومان یارانه به بخش برق کشور تعلق گرفته است.
مهمترین الزاماتی که باید برای گذر از شرایط مدنظر قرار گیرد شامل اصلاح تدریجی اقتصاد برق در حد مقدورات کشور به خصوص برای بخش صنعتی، تجاری و مشترکان خانگی پُرمصرف و به‌تبع آن توجیه‌پذیر کردن صرفه‌جویی، تسهیل و رفع موانع تولید برق توسط صنایع بزرگ انرژی‌بر، استفاده از ظرفیت بازار گواهی سوخت صرفه‌جویی شده، افزایش ظرفیت تأمین مالی از طریق رفع موانع پرداخت تسهیلات صندوق توسعه ملی، توسعه و تعمیق بازار گواهی ظرفیت و استفاده از ظرفیت گواهی ظرفیت و گواهی صرفه‌جویی، استفاده از منابع ناشی از واگذاری سهام شرکت‌ها و دارایی‌های صنعت برق و ایجاد جریان درآمدی جدید از طریق صادرات به بازارهای هدف جدید است.
تصویب قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق برای حل بحران این صنعت
در سال ۱۴۰۰ با توجه به قطعی‌های گسترده برق، پیگیری‌های متعددی از سوی کمیسیون انرژی مجلس برای حضور دولتمردان و پاسخ درباره دلایل این خاموشی‌ها انجام شد و جلساتی در این باره برگزار شد. در این جلسات وزارت نیرو مهمترین مشکلات صنعت برق که منجر به این خاموشی‌ها شده بود را به اطلاع کمیسیون رساند.
بر همین اساس طرح «توسعه و مانع‌زدایی از صنعت برق کشور» با هدف رفع موانع و چالش‌های صنعت برق با ۱۶ ماده در در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد. در نهایت این طرح با تغییراتی با عنوان «قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق» مشتمل بر ۱۹ ماده در تاریخ ۰۷/۰۹/۱۴۰۱ در مجلس به تصویب رسید.
این قانون برای دستیابی به اهداف ایجاد توازن بین عرضه و تقاضای برق، تنظیم وضعیت مالی صنعت برق، استفاده از ظرفیت صنایع برای تولید برق و جلوگیری از خاموشی‌ها تدوین و تصویب شده است. استفاده درست از ظرفیت‌های این قانون راهکاری قابل اتکا برای خروج از بحران صنعت برق به شمار می‌رود.
افزایش بهره‌وری در تولید برق وابسته به اجرای «قانون مانع زدایی»
چکیده: نرخ سوخت نیروگاه‌ها با وجود مصرف ۳۰ درصد از گاز طبیعی کشور در مقایسه با نرخ سوخت سایر مصارف تقریباً ناچیز است. به دلیل به صرفه نبودن افزایش راندمان نیروگاه‌ها از نظر اقتصادی با قیمت فعلی سوخت و برای جلوگیری از افزایش قیمت تمام شده برق، قرار بود مطابق ماده ۱۰ قانون مانع‌زدایی از صنعت برق یارانه در کل زنجیره تولید تا مصرف برق، تدریجا حذف و به مصرف کننده نهایی منتقل گردد و متناسب با مصرف‌کنندگان مختلف ساماندهی شود. اما با گذشت نزدیک به یکسال از ابلاغ این قانون آیین‌نامه اجرایی آن مصوب نشده است.
مطابق آیین نامه اجرایی تبصره ۱۴ ماده واحده بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور، نرخ سوخت نیروگاهی اعم از نیروگاه‌های مقیاس کوچک و بزرگ در سال ۱۴۰۲ که تمامی برق خود را به شبکه سراسری برق کشور تحویل می‌دهند، مبلغ ۷۵۰ ریال به ازای هر لیتر فرآورده های نفتی و هر متر مکعب گاز طبیعی تعیین شد؛ این نرخ در سال ۱۴۰۱ برابر با ۲۵۰ ریال بوده که در سال ۱۴۰۲ با افزایشی ۲۰۰ درصدی همراه بوده است، اما همچنان این رقم در مقایسه با نرخ سایر مصارف بسیار ناچیز است.
قیمت ناچیز سوخت نیروگاه در مقابل سایر مصارف گاز طبیعی
همانطور که در جدول فوق قابل مشاهده است، نرخ سوخت نیروگاه‌ها با وجود مصرف ۳۰ درصد از گاز طبیعی کشور در مقایسه با نرخ گاز طبیعی سایر مصارف تقریباً ناچیز است و عملاً هزینه‌ای بایت سوخت از نیروگاه‌ها اخذ نمی‌شود.
مقایسه قیمت سوخت نیروگاه‌های ایران و آمریکا
متوسط راندمان نیروگاه‌های حرارتی در کشور آمریکا بالای ۴۱ درصد است. این در حالی است زغال‌سنگ نزدیک به ۴۰ درصد از برق تولیدی از سوخت‌های فسیلی در آمریکا را تشکیل می‌دهد که راندمان این نیروگاه‌ها محدود به زیر ۴۰ درصد است و نیروگاه‌های با سوخت گازی آن‌ها (سیکل ترکیبی) راندمان بالای ۵۰ درصد دارند.
با مقایسه قیمت گاز مصارف مختلف آمریکا مشاهده می‌شود با اینکه قیمت گاز نیروگاه‌ها از سایر بخش‌ها کمتر است اما همچنان اختلاف چندانی با تعرفه صنعتی و نیروگاهی وجود ندارد. نکته قابل توجه تعرفه تقریباً دو برابری گاز خانگی نسبت به مصارف صنعتی و نیروگاهی است. تعرفه مصارف خانگی در آمریکا در دو دهه اخیر هیچ‌گاه از ۳۶ سنت دلار کمتر نشده است.[۱]
افزایش راندمان نیروگاهی در گرو قیمت‌گذاری منطقی انرژی
با گذشت زمان و پیشرفت فناوری، نسل جدید توربین‌های گازی با راندمان بالا تجاری‌سازی شده‌اند. برای مثال توربین‌های جدید شرکت زیمنس به عنوان یکی از بزرگترین سازندگان توربین‌های گازی نیروگاهی، قابلیت دستیابی به راندمان بیش از ۶۰ درصد به صورت سیکل ترکیبی را دارد. مزیت عمده این توربین‌ها کاهش مصرف سوخت برای تولید برق است.[۲]
توربین‌های گازی جدید قیمت بیشتری نسبت به توربین‌های قدیمی دارند. همچنین هزینه تعمیر و نگهداری آن‌ها بالاتر است و یکی از مهمترین عواملی که استفاده از این نوع توربین را از نظر اقتصادی توجیه‌پذیر می‌کند، کاهش هزینه سوخت به ازای هر کیلووات ساعت برق تولیدی توسط آن‌ها است. در اغلب کشورها هزینه سوخت، عمده هزینه متغیر تولید برق در نیروگاه‌های حرارتی را تشکیل می‌دهد و استفاده از توربین‌های گازی با راندمان پایین با وجود قیمت کمتر توربین به صرفه نخواهد بود.[۳]
با وجود به صرفه نبودن افزایش راندمان نیروگاه‌ها از نظر اقتصادی با قیمت فعلی سوخت و برای جلوگیری از افزایش قیمت تمام شده برق، قرار است مطابق ماده ۱۰ قانون مانع‌زدایی از صنعت برق یارانه در کل زنجیره تولید تا مصرف برق، تدریجا حذف و به انتهای زنجیره (مصرف کننده نهایی) منتقل گردد و متناسب با مصرف‌کنندگان مختلف ساماندهی شود. برای این کار باید قیمت سوخت نیروگاه‌ها به قدری افزایش پیدا کند که انگیزه اقتصادی برای بهبود راندمان و کاهش تلفات در زنجیره ایجاد شود.
قانون «مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق» در آبان ماه ۱۴۰۱ به تصویب و تأیید مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان رسید و پس از آن در آذرماه از سوی رئیس‌جمهور به وزارت نیرو ابلاغ شد. در حال حاضر با گذشت نزدیک به یکسال از ابلاغ قانون از سوی رئیس‌جمهور و فرصت سه ماهه قانونگذاران به وزارت نیرو جهت تهیه و تصویب آیین‌نامه‌ها، اما همچنان آیین‌نامه‌ای به تصویب نرسیده است که با وجود مشکلات صنعت برق کشور و کارکرد قانون مانع‌زدایی از صنعت برق برای رفع این مشکلات، عدم پیگیری وزارت نیرو نیاز به واکاوی دارد.
سرمایه گذاری غیردولتی در ساخت نیروگاه، تنها ۶.۵ میلیارد دلار در ۱۸ سال
چکیده: طی ۱۸ سال گذشته تنها نزدیک به ۶.۵ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری توسط بخش غیردولتی برای ساخت نیروگاه انجام شده که عمده آن از طریق دریافت تسهیلات از صندوق توسعه ملی بوده است. عدم انجام به موقع تعهدات مالی وزارت نیرو در خرید تضمینی برق از نیروگاه‌های خصوصی، اقتصاد این «سرمایه گذاری زیرساختی» را با چالش مواجه کرده است.
روند نزولی تامین مالی از سوی صندوق توسعه ملی و کاهش ورود سرمایه خارجی به کشور طی سال های اخیر سبب شده است «سرمایه‌گذاری جدید» برای توسعه ظرفیت تولید برق صورت نگیرد. در چنین شرایطی، تداوم روند موجود با توجه به مدت زمان احداث یک نیروگاه حرارتی معمول سبب خواهد شد کشور طی سال‌های آتی با افزایش میزان ناترازی برق روبه‌رو شود.
عدم انجام تعهدات مالی وزارت نیرو در خرید تضمینی برق
منع قانونی ورود دولت به نیروگاه‌سازی و مالکیت نیروگاه و محدودیت منابع، یکی از مواردی است که باعث کاهش رشد ظرفیت نیروگاهی شده است. طی ۱۸ سال گذشته تنها نزدیک به ۶.۵ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری توسط بخش غیردولتی برای ساخت نیروگاه انجام شده که عمده آن از طریق دریافت تسهیلات از صندوق توسعه ملی بوده است. عدم انجام به موقع تعهدات مالی وزارت نیرو در خرید تضمینی برق از نیروگاه‌های خصوصی، موجب بازپرداخت وام صندوق توسعه ملی توسط سرمایه‌گذار را به تاخیر انداخته است.
مطالعه و بررسی عملکرد سایر کشورها در این حوزه نشان می‌دهد روش‌های تامین مالی پروژه‌های نیروگاهی، معمولا همان روش‌های مرسومی است که در سایر پروژه‌های زیرساختی استفاده می‌شود. جدول زیر خلاصه‌ای از روش‌های مرسوم تامین مالی پروژه‌های زیربنایی نظیر نیروگاه‌سازی را نشان می‌دهد:
در اکثر این روش ها، وجود یک بازار باثبات و عدم تغییرات فضای کلان اقتصادی مفروض در نظر گرفته شده است. با این حال، شرایط کشور در چند سال اخیر نشان می‌دهد این مفروضات فراهم نیست.
تامین مالی هر صنعت تابع شرایط اقتصادی و ملاحظات درونی آن
در چنین شرایطی، باید ابزار مالی جدید ایجاد کرد تا هم بخش دولتی و هم بخش غیردولتی بتوانند با شرایط مناسب‌تری در توسعه تولید برق فعالیت کنند. به طور کلی انتخاب روش تامین مالی مناسب در هر صنعتی، تابع شرایط اقتصاد کلان کشور و ملاحظات درونی آن صنعت است
در این راستا، فرض‌های زیر در مورد صنعت برق کشور برقرار است:
- اقتصاد کلان کشور با ناپایداری هایی مواجه است.
- برق یک کالای عمومی و مورد استفاده همه مردم است.
- مجموع هزینه‌های برق توسط مردم پرداخت می‌شود.
یکی از موضوعات بسیار مهم در انتخاب شیوه تامین مالی، شرایط اقتصاد کلان است. اگر اقتصاد کلان کشور دچار نوسانات شدید باشد، با استفاده از شیوه فعلی تامین مالی پروژه‌های نیروگاهی، تنها هزینه‌های تحمیل شده به صنعت و مردم بیشتر خواهد شد.
جذابیت بازارهای موازی، مانع جذب سرمایه برای توسعه نیروگاه
هر سرمایه‌گذاری انتظار دارد هزینه‌های عملیاتی (opex) و هزینه‌های سرمایه‌ای (capex) در دوره مناسب به آن برگشت داده شود. سرمایه‌گذاران به دلیل جذابیت بسیار بالای بازارهای موازی، که عموما غیرمولد هستند، انتظار دارند نرخ بازگشت سرمایه به گونه‌ای تعریف شود که متناسب با آن بازارها باشد. از طرفی به دلیل عمومی بودن کالای برق، امکان افزایش نرخ بازگشت سرمایه به نرخ بازارهای موازی وجود ندارد و به طور کلی دوره بازگشت سرمایه در طرح‌های نیروگاهی در کشورهای مختلف بالای پانزده سال است.
با این وضعیت نمی‌توان از بخش خصوصی انتظار داشت سرمایه خود را در این حوزه وارد کند و بایستی به فکر استفاده از مدل‌های مبتنی بر مشارکت عمومی خصوصی بود. سرمایه‌گذاری مردمی، یکی از جایگزین‌های ابزارهای معمول تامین مالی محسوب می‌شود که خارج از سیستم معمول تامین مالی بانک‌ها و بازار سرمایه ایجاد شده است.
راهکار جایگزین دیگر تشکیل «صندوق توسعه تولید و بهره‌وری انرژی» است. به جای آنکه هزینه‌های دریافتی از مشترکین صرف پرداخت قراردادهای خرید تضمینی شود، این منابع در صندوق تجمیع خواهد شد که می‌تواند در قالب تسهیلات به متقاضی ساخت نیروگاه پرداخت شود. بخشی از درآمد حاصل از فروش برق توسط نیروگاه نیز می‌تواند صرف مستهلک کردن تسهیلات دریافتی باشد. مزیت این روش برای تامین مالی نیروگاه، دوره بازگشت تسهیلات متناسب با عمر نیروگاه است که برای سرمایه‌گذار جذابیت خواهد داشت. ابزارهای تامین مالی صندوق در این روش منابع حاصل از فروش برق به مشترکین و عوارض برق خواهد بود.
ظرفیت ماده ۱۰ قانون مانع زدایی از صنعت برق برای تامین مالی ساخت نیروگاه
یکی از راهکارهای تامین مالی صندوق مذکور می‌تواند استفاده از درآمد حاصل از اجرای ماده (۱۰) «قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق» باشد. براساس این ماده قانونی، یارانه در کل زنجیره تولید تا مصرف برق، تدریجا حذف و به انتهای زنجیره (مصرف کننده نهایی) منتقل می‌گردد. لذا از منابع حاصل از افزایش قیمت سوخت نیروگاه پس از تسویه یارانه در انتهای زنجیره می‌توان برای تامین مالی صندوق استفاده کرد.
با وجود اهمیت اجرایی شدن ماده ۱۰ قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق، بررسی‌ها نشان می‌دهد آیین نامه اجرایی این ماده تدوین شده و توسط هیئت دولت در دست بررسی است اما روند بررسی آن به طول انجامیده و همچنان ابلاغ نشده است. با توجه به رسیدن فصل سرد سال و ناترازی گاز، دلایل این تعلل قابل تامل است.
منابع
آمار تفصیلی صنعت برق ایران ویژه مدیریت راهبردی سال ۱۴۰۱
۵۵ سال صنعت برق ایران در آیینه آمار (۱۴۰۰-۱۳۴۶)
گزارش کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس؛ شماره مسلسل: ۱۸۱۹۷
سایت بازار برق ایران
مقاله پژوهشی مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری با موضوع تأمین مالی پروژه‌های توسعه ظرفیت نیروگاهی از طریق سرمایه‌های مردمی
